Марина Иванова - Проблемы правотворчества в субъектах Российской Федерации
Кроме того, при использовании второй модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения органы государственной власти субъектов Российской Федерации в некоторых случаях могут получить не только исполнительно-распорядительные, но и контрольно-надзорные, а также и регулятивные полномочия.
Вместе с тем звучат предложения о предоставлении высшим должностным лицам субъектов Федерации возможности согласовывать кандидатуры руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и вводить органы двойного подчинения в таких сферах, как финансы, управление имуществом, внутренние дела, гражданская оборона и предотвращение чрезвычайных ситуаций, юстиция, статистика. Такая позиция представляется неконструктивной, поскольку на практике это приведет к «размыванию» ответственности между федеральным центром и субъектами, а также негативно скажется на управляемости федеральных исполнительных органов.
Более эффективным представляется подход, при котором высшие исполнительные органы субъектов Федерации получают полномочия и на их руководителей возлагается ответственность по реализации функций федеральных органов исполнительной власти. Для реализации этого принципа предлагается делегировать часть федеральных полномочий исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации. Механизм делегирования полномочий предполагает, что определение приоритетов внешней и внутренней политики, установление норм и правил общественной жизни возлагается на федеральный центр, а организация их исполнения должна стать задачей органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с сохранением контроля за их деятельностью за федеральными органами исполнительной власти.
Было бы целесообразно также создать систему стимулов, побуждающую органы государственной власти субъектов Российской Федерации развивать экономику регионов и муниципалитетов. В связи с этим необходимо установить систему показателей качества жизни населения, за которые органы власти соответствующего уровня (регионального или местного) должны нести ответственность и отчитываться перед федеральным центром и населением. Ведь повышение качества жизни граждан в сочетании с сокращением расходов на управленческую деятельность за счет более эффективного распределения полномочий между органами государственной власти и выступает одной из главных декларируемых целей происходящих в стране реформ.19
Как отмечает Ю.А. Тихомиров, избежать утраты целевой ориентации государственного управления можно с помощью специальных механизмов – программно-целевого управления и управления по результатам.20 Последнее признано особенно актуальным в рамках административной реформы, хотя уже есть зарубежный и отечественный опыт.
Данные подходы начали воплощаться нормативным закреплением целей государственного управления в нормативных правовых актах об органах государственной власти, а также в отраслевом законодательстве. Далее последовало нормативное закрепление показателей, с помощью которых можно определить результаты управления. В этой связи необходимо отметить Положение о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы, утвержденное постановлением Правительства России от 27 апреля 2005 г. № 259, в самой структуре которого отражается подход управления по результатам. В нем определен примерный перечень стратегических целей для субъектов бюджетного планирования и основные показатели их достижения субъектами бюджетного планирования. По ряду министерств и служб даны развернутые целевые характеристики их деятельности.
В ряде субъектов Российской Федерации в целях повышения эффективности осуществления государственной власти используется способ индикативного управления социально-экономическим развитием региона. Так, в Татарстане в 2000 г. был утвержден кодификатор функций государственного управления, по каждой функции определены индикаторы оценки эффективности ее выполнения и ответственные органы. В Удмуртии в 2005 г. разработана система индикативного управления и утвержден план работ правительства республики по ее реализации. В качестве главной цели деятельности всех органов государственной власти в такой системе выступает обеспечение параметров качества жизни, а также нормы и стандарты оказания публичных услуг. Кодификатор государственных функций позволяет распределять их по органам государственной власти.21
Эффект от общей положительной динамики в данном процессе снижается по причине несогласованности действий органов и уровней осуществления государственной власти. Поэтому представляется целесообразным совмещение отраслевых и территориальных целей и показателей управления. Кроме того, необходимо отразить организационно-правовые средства реализации целей управления и компетенции органов исполнительной власти, иначе возможен разрыв связи между целями и результатами управленческой деятельности.
Таким образом, выбор механизмов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации существенным образом сказывается на эффективности осуществления государственной власти. Оптимальность такого выбора во многом предопределит повышение эффективности осуществления государственной власти.
Разумеется, совершенствование разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не всегда оптимально и, конечно, еще далеко не завершено. Однако в этом направлении сделаны необходимые и весьма серьезные шаги, которые следует продолжать, внося необходимые коррективы в правовое регулирование исходя из практики реализации положений действующего законодательства.
2 Правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации
2.1 Понятие правотворческого процесса
Правотворческая деятельность субъекта Российской Федерации выражает собой процесс создания («творения») нормативных правовых актов данного субъекта, осуществляемого его уполномоченными органами.22
Как отмечает С.С. Алексеев, «правотворчество (законотворчество) – это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс преобразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон».23 Д.А. Керимов указывает, что «законотворчество характеризуется органическим единством трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему этого процесса».24
Одновременно применяется выражение «законодательный процесс».
С формальной точки зрения, отмечается в литературе, законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.25 А.П. Любимов полагает, что система законодательного процесса – это «определенный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов». В свою очередь, законодательная деятельность определяется как «работа по подготовке, внесению в законодательный орган, принятию и одобрению, подписанию и введению в действие федеральных законов с соблюдением требований, правил и процедур, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации»26.
Кроме того, в литературе встречается выражение «процесс законотворчества». Однако оно не тождественно понятию «законодательный процесс», так как обозначает собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования.27 В связи с этим предлагается различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер, второе – более узкий. Субъект законотворчества может не быть субъектом законодательного процесса, поскольку субъекты законотворчества не всегда выступают в роли участников правоотношений, составляющих законодательный процесс, но зато субъект законодательного процесса всегда является субъектом законотворчества.28
