Марина Иванова - Проблемы правотворчества в субъектах Российской Федерации
В связи с возложением на органы исполнительной власти субъектов Федерации полномочий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти необходимо обеспечить своевременную корректировку схем размещения территориальных органов. Часть названных органов в субъектах Федерации может быть ликвидирована в случае передачи всех их полномочий. В этом случае контроль за осуществлением возложенных на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации полномочий можно возложить на существующие или вновь образованные межрегиональные или окружные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (в зависимости от конкретных социально-экономических, природно-географических и иных условий один орган на федеральный округ или один орган на три-четыре субъекта Федерации, расположенных в пределах соответствующего федерального округа). При наличии межрегионального и регионального территориальных органов федерального органа исполнительной власти необходимо исключить дублирование их компетенции.
Кроме того, в случае передачи всех полномочий территориального органа федерального исполнительного органа на уровень субъекта Федерации данный орган целесообразно реорганизовать в орган исполнительной власти субъекта Федерации.18 При этом требуются определенные гарантии участия федерального исполнительного органа в реорганизации своего территориального органа в виде согласования структуры вновь образуемого исполнительного органа субъекта Федерации, осуществляющего переданные полномочия федерального исполнительного органа и согласования кандидатуры руководителя такого органа. Указанные согласования можно осуществлять либо только в определенный переходный период реорганизации и в отношении первого руководителя исполнительного органа субъекта Федерации, либо закрепить соответствующие полномочия за федеральным исполнительным органом на постоянной основе. Практика складывается в пользу второго подхода.
Вместе с тем указанные согласования с федеральным исполнительным органом целесообразно допускать лишь в отношении структуры исполнительного органа, образуемого при реорганизации территориального органа федерального исполнительного органа, который осуществляет переданные полномочия федерального исполнительного органа. Если существующий в субъекте Федерации исполнительный орган осуществляет часть переданных полномочий федерального исполнительного органа наряду с собственными полномочиями, его структура и кандидатура руководителя должны определяться субъектом Федерации самостоятельно без участия федеральных исполнительных органов.
При определении схемы размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти целесообразно учитывать количество объектов регулирования и контроля, территориальную доступность органов исполнительной власти для граждан России, сложносоставной характер некоторых субъектов Федерации.
В связи со сложносоставным характером некоторых субъектов следует отметить, что в п. 2 ст. 26.6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что в краях и областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 ст. 26.3), а также по предметам ведения Российской Федерации, возложенных на исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации (ст. 26.5), осуществляются органами государственной власти края (области) на всей территории соответствующего края (области), включая территорию автономного округа.
Соответствующие положения п. 2 ст. 26.6 указанного Закона действуют, если иное не установлено федеральным законом об автономном округе или федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области.
На практике пока не принято федеральных законов об автономном округе, за исключением Закона РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации». В данном Законе установлено, что Чукотский автономный округ в существующих границах входит в состав Российской Федерации непосредственно в соответствии со ст. 83 Конституции РФ и решениями Совета народных депутатов Чукотского автономного округа. Таким образом, Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области и стал единственным автономным округом, который непосредственно входит в состав Российской Федерации.
Однако приведенный Закон не может рассматриваться в контексте положений ст. 26.6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поскольку имеет иной предмет регулирования. Федеральные законы по смыслу указанной статьи должны регулировать разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа, а не вопросы непосредственного вхождения автономных округов в состав Российской Федерации.
В отношении договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области следует отметить, что практика их заключения имеет место, однако не в отношении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а в отношении полномочий по предметам совместного ведения. Так, в соответствии с положениями ст. 26.3 и 26.6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» заключен Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и ЯмалоНенецкого автономного округа от 16 августа 2004 г. В нем решаются вопросы распределения осуществления полномочий в сочетании с распределением доходов и расходов бюджетов соответствующих субъектов Федерации.
Согласно положениям указанного Договора органы государственной власти Тюменской области вправе участвовать в осуществлении на территории Ханты-Мансийского автономного округа и территории Ямало-Ненецкого автономного округа областных программ и осуществлять различные мероприятия по различным вопросам социально-экономического развития.
Органы государственной власти Тюменской области и входящих в нее автономных округов в целях дальнейшего развития интеграционных процессов в экономике и социальной сфере берут на себя обязательства координировать работу по формированию и реализации планов социально-экономического развития регионов с учетом взаимных интересов и в рамках общей стратегии развития области. Все три субъекта Федерации берут обязательства осуществлять единое государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию. Кроме того, координацию деятельности по разработке и руководство реализацией региональных программ осуществляет Совет губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа.
В целом при изменении федерального законодательства по вопросам регулирования отношений между органами государственной власти «сложносоставных» субъектов Федерации стороны Договора обязуются своевременно корректировать его нормы посредством внесения изменений или дополнений в рассматриваемый Договор. Кроме того, в преамбуле Договора содержится положение о том, что стороны руководствуются ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, указанными выше положениями федерального законодательства и уставами всех трех субъектов Федерации.
Рассматриваемый Договор, без сомнения, может быть оценен как позитивное направление реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и как оптимизация федеративных отношений в нашей стране.
Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и в части, предусмотренной ими, – договорами о разграничении полномочий. В целом договорный аспект разграничения полномочий является темой отдельного исследования. Отметим лишь, что в настоящее время договорный механизм разграничения полномочий определен как вспомогательный по отношению к законодательному и практически свернут. Тем не менее Конституция РФ (ст. 11) и федеральное законодательство прямо предусматривают возможность заключения договоров о разграничении полномочий.
