Марина Иванова - Проблемы правотворчества в субъектах Российской Федерации
В целом при изменении федерального законодательства по вопросам регулирования отношений между органами государственной власти «сложносоставных» субъектов Федерации стороны Договора обязуются своевременно корректировать его нормы посредством внесения изменений или дополнений в рассматриваемый Договор. Кроме того, в преамбуле Договора содержится положение о том, что стороны руководствуются ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, указанными выше положениями федерального законодательства и уставами всех трех субъектов Федерации.
Рассматриваемый Договор, без сомнения, может быть оценен как позитивное направление реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и как оптимизация федеративных отношений в нашей стране.
Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и в части, предусмотренной ими, – договорами о разграничении полномочий. В целом договорный аспект разграничения полномочий является темой отдельного исследования. Отметим лишь, что в настоящее время договорный механизм разграничения полномочий определен как вспомогательный по отношению к законодательному и практически свернут. Тем не менее Конституция РФ (ст. 11) и федеральное законодательство прямо предусматривают возможность заключения договоров о разграничении полномочий.
Оптимизация распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предполагает возможность применения разнообразных подходов. В отношении полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленным ст. 72 Конституции РФ, перераспределение полномочий возможно как путем внесения изменений и дополнений в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», так и путем внесения изменений и дополнений в отраслевое законодательство.
Следует отметить, что в зависимости от указанных путей расширения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации оно осуществляется как за счет бюджетов субъектов, так и за счет субвенций из федерального бюджета. Если полномочие вошло в перечень п. 2 ст. 26.3 указанного Федерального закона или его осуществление подпадает под действие п. 8 той же статьи, оно осуществляется за счет бюджета субъекта Федерации. Если же полномочие органа государственной власти субъекта Федерации установлено в отраслевом законодательстве, его финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, как и полномочие, переданное по предмету ведения Российской Федерации. Тем не менее уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации существенно различается, равно как и содержание социальной политики, осуществляемой в различных субъектах.
В этой связи представляется крайне важным дополнение, внесенное в п. 7 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о том, что органы государственной власти субъекта Федерации имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта.
Кроме того, указанный Федеральный закон содержит ст. 26.3.1, согласно положениям которой органы государственной власти субъекта Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им в соответствии с п. 7 ст. 26.3 данного Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Федерации на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие: порядок согласования участия органов государственной власти субъектов Федерации в осуществлении указанных полномочий; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации указанных полномочий.
Органы государственной власти субъекта Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в п. 2 ст. 26.3 рассматриваемого Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
Органы государственной власти субъекта Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Однако финансирование указанных полномочий не является обязанностью субъекта Федерации и осуществляется при наличии у него такой возможности, а также не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.
Как известно, в различных федерациях распределение полномочий по предметам совместного ведения может происходить по-разному. Однако основные вариации разграничения полномочий в сфере совместного ведения между государственными органами федерации и ее субъектов, существующие в современном мире, можно условно свести к трем моделям. В отношении разграничения полномочий между исполнительными органами федерации и ее субъектов они имеют следующее преломление.
Первая модель состоит в закреплении за федеральными органами всех или почти всех регулятивных и контрольно-надзорных полномочий, тогда как исполнительно-распорядительные полномочия распределяются между органами государственной власти федерации и субъектов федерации.
Вторая модель состоит в том, что все три типа полномочий распределяются между органами государственной власти федерации и субъектов федерации с тем, чтобы как можно более точно и детально разграничить полномочия по каждому предмету совместного ведения.
Третья модель предполагает закрепление за федеральными органами лишь возможности установления законодательных основ регулирования и контроля за соответствием этим принципам законодательных актов, принимаемых в субъектах федерации, а все три типа полномочий исполнительных органов государственной власти закрепляются за органами государственной власти субъектов федерации.
Очевидно, что третья модель применима лишь к тем полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации, которые установлены в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и осуществляются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Однако первую и вторую модели можно использовать при передаче ряда полномочий исполнительным органам субъектов Российской Федерации. В этой связи передача соответствующих полномочий по предметам совместного ведения может осуществлять не только в форме делегирования, но и в форме законодательного закрепления данных полномочий за органами государственной власти субъектов. При этом, если речь не идет о временной передаче осуществления части полномочий федеральных исполнительных органов по соглашениям, то, видимо, предполагается изменение установленного порядка разграничения полномочий по предметам совместного ведения путем внесения изменений и дополнений в законодательство, прежде всего в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
