Лешек Бальцерович - Навстречу ограниченному государству
В двух словах, такое развитие событий соответствует простейшей модели «саморасширяющейся» деятельности государства. Все начинается с первоначального вмешательства, обусловленного различными сочетаниями политических требований, связанных с воздействием этатистской идеологии и групп интересов. В дальнейшем этот первый акт вмешательства часто влечет за собой вмешательство вторичное, вызванное уже функциональной необходимостью – т. е. факторами, действующими независимо от первоначальных намерений политического руководства. Скажем, если в результате первоначального вмешательства частные инвестиции в жилищное строительство становятся невыгодными, а потребность в жилье существует, ее придется удовлетворять за счет государственных средств.
Эта простая схема позволяет объяснить причины вытеснения частных «игроков» в тех областях, где традиционная экономическая наука воспринимает государственное вмешательство как должное из-за «несовершенства рыночных механизмов». Возьмем сферу образования. До введения «бесплатного» и обязательного обучения в государственных школах в Англии, Уэльсе и Соединенных Штатах существовала обширная сеть платных начальных школ: деньги вносились родителями учеников или церковью. В 1833 году доля совокупного национального дохода, тратившаяся на школьное образование детей всех возрастов, составляла в Англии 1 %. К 1920 году, когда обучение стало «бесплатным» и обязательным, она сократилась до 0,7 % (West 1991). «Бесплатные» (т. е. финансируемые за счет налогоплательщиков) государственные школы монополизировали спрос на обучение, и в результате система негосударственных платных образовательных услуг просто рухнула. Эдвин Вест подчеркивает в этой связи: «Специалисты в области политэкономии, за исключением Маркса и Энгельса, вплоть до середины XIX века отдавали предпочтение частному школьному образованию, основанному на принципах свободного рынка», поскольку рассматривали плату за обучение «как единственный инструмент, с помощью которого родители могли поддерживать такое позитивное явление, как конкуренция между учителями и школами» (Ibid.). В частности, Джон Стюарт Милль рекомендовал ввести обязательные экзамены, но был против обязательного государственного школьного обучения.
Рассмотрим теперь вопрос об индивидуальных рисках, связанных, к примеру, с потерей работы. Именно безработицу часто преподносят в качестве обоснования необходимости государственного «социального» обеспечения. Подобные аргументы часто подкрепляются ссылками на несовершенство рынков капитала. Однако здесь начинать следует, очевидно, с сокращения всех масштабных индивидуальных рисков, вызванных факторами, не относящимися к действию рыночных сил. Такие риски приобретают широкие масштабы из-за политики расширенного государства, приводящей к фискальным или финансовым кризисам, высокой инфляции и массовой безработице. Исключение самой возможности для проведения подобной политики за счет перехода от большого государства к ограниченному и следует считать наилучшей, незаменимой формой социального обеспечения [18] .
Более того, подобная реформа приведет к ускорению роста индивидуальных доходов и сбережений, а значит, усилит способность людей противостоять различным рискам. Кроме того, по данным эмпирических исследований, в бедных странах действует ряд неформальных методов «борьбы с рисками» (например, люди помогают друг другу деньгами или получают переводы от родственников, работающих за границей). К тому же в любом обществе существует на удивление мощный потенциал для введения более современных институциональных негосударственных схем, поощряющих индивидуальные сбережения и предоставляющих услуги в области страхования и «микрокредита» (Morduch 1999). Так, в западных странах до введения обязательного социального страхования активно распространялись добровольные страховые общества. К примеру, в Британии количество членов таких ассоциаций взаимопомощи в 1877 году составляло 2,8 миллиона, в 1897-м – 4,8 миллиона, а к 1910-му возросло до 6,6 миллиона человек (Green 1985). Ученые отмечают, что «для программ, осуществляемых непосредственно государством, как правило, характерны большие трудности с обеспечением соблюдения их условий реципиентами», что «привело к катастрофическим последствиям с точки зрения долгосрочной финансовой устойчивости программ государственного кредита» (Morduch 1999: 201).
Распространение финансируемого государством социального страхования может привести к вытеснению традиционных структур взаимного кредита и блокировать развитие его более современных форм. Об этой опасности недвусмысленно упоминается в одном из недавних докладов Всемирного банка: «В области социального обеспечения конкуренция со стороны государства может привести к вытеснению частных институциональных схем… которые оказывают адресную помощь именно тем, кто в ней нуждается, эффективнее, чем более удаленные от конкретного человека государственные программы социальной помощи» (World Bank 2002а: 24). Именно это и произошло на Западе из-за возникновения «государства всеобщего благосостояния».
Государственные социальные выплаты могут частично направляться не самым нуждающимся, а более обеспеченным людям; кроме того, они часто приводят к вытеснению добровольных схем страхования, помогающих именно беднякам. В результате можно предположить, что в бедных странах государственное социальное обеспечение может привести только к ухудшению положения обездоленных слоев общества. В подобной ситуации «государство всеобщего благосостояния» вытесняет «общество всеобщего благосостояния». Не стоит забывать и о том, что рост налогообложения, необходимый для финансирования социальных расходов, скорее всего будет препятствовать экономическому росту, а значит, и созданию новых рабочих мест [19] .
Наконец, результаты усиления регулирования в финансовой сфере четко иллюстрируют, каким образом некоторые формы первоначального вмешательства влекут за собой вмешательство вторичное, приводя к значительному расширению роли государства в этом секторе, причем не всегда оптимальному. Роль первоначального вмешательства в данном случае играет масштабное страхование вкладов, приводящее к резкому снижению рыночной дисциплины (т. е. стимулов, побуждающих вкладчиков отслеживать деятельность банков с точки зрения размеров их основного капитала и требовать полной прозрачности их отчетности). Чтобы закрыть образовавшуюся брешь, необходима волна вторичного вмешательства, в частности, введение «нормативов достаточности» основного капитала для снижения рисков, ограничений портфеля инвестиций для банков, а также использование субординированных долговых обязательств в качестве инструмента мониторинга (Bhattacharya et al. 1998; Dowd 1996; Benston, Kaufman 1996). Подобное «нормативное регулирование» в принципе представляет собой рациональную реакцию на последствия первоначального вмешательства.
7 Заключение
Экономическая наука не дает четкого ответа на вопрос о том, в чем именно должны заключаться функции государства. Непосредственной причиной этого являются трудности, связанные с применением ее основополагающих теоретических постулатов – концепций «общественного блага» и «внешних эффектов» – к реальной действительности. Глубинная же причина состоит в пренебрежении использованием основополагающих экономических свобод в качестве критериев определения пределов деятельности государства. Даже на Западе в XX веке произошло – как в научном, так и в правовом плане – существенное ослабление влияния концепции экономических свобод, что расчистило путь для расширения масштабов деятельности государства.
Идея о том, что расширение масштабов деятельности государства – т. е. все большее ограничение властями свободы в экономике – якобы ведет к улучшению экономических показателей, не подтверждается фактами. Похоже, истина заключается как раз в обратном: чем радикальнее расширение деятельности государства, тем больше ущерба оно наносит экономике. Расширение функций государства в различных формах чревато и иными последствиями: распространением коррупции, уклонения от налогов, возникновением теневой экономики и ослаблением функции государства по защите сохранившихся экономических свобод. Многие отклонения от модели ограниченного государства приводят к росту числа обездоленных – например, людей, хронически не имеющих работы.
Нельзя воспринимать как аксиому и тезис о том, что ограниченное государство (т. е. государство, чья деятельность сосредоточена на защите основополагающих свобод) не способно обеспечить гражданам определенные услуги, что ведет к ухудшению их положения. Нельзя недооценивать потенциал добровольного сотрудничества между людьми, как в форме рыночных операций, нацеленных на получение прибыли, так и в форме различных схем взаимопомощи. Кроме того, существует ряд методов преодоления рисков на уровне индивида. Более того, именно большое государство, возможно, приводит к вытеснению многих видов негосударственной деятельности и блокирует формирование ее новых, потенциально благотворных форм. Поэтому существует множество оснований рассматривать тип ограниченного государства как оптимальный.
