Буйнта Инжиева - Участие государства в современном гражданском обороте
Можно утверждать, что ныне действующий Гражданский кодекс РФ, в частности ст. 2, которая провозглашает, что в регулируемых гражданским законодательством отношениях, наряду с гражданами и юридическими лицами, могут участвовать также Российская Федерация и ее субъекты, признает государство субъектом права, имеющим гражданскую правоспособность.
Гражданская правоспособность государства, как и любого другого субъекта, означает способность иметь гражданские права и нести обязанности. Однако правоспособность государства ближе к правоспособности юридического лица, чем гражданина. И поскольку государство невозможно однозначно отнести ни к физическим, ни к юридическим лицам, гражданская правоспособность государства должна отражать его особенности как особого субъекта гражданского права.
Как известно, юридическое лицо может иметь только два вида правоспособности: общую правоспособность, дающую ему возможность участвовать в любых гражданских правоотношениях, или специальную, разрешающую его участие лишь в ограниченном круге этих правоотношений.
В доктрине гражданского права вопрос о виде правоспособности государства всегда был дискуссионным. Одни ученые, как М.И.Брагинский, В.В. Витрянский, С.О. Лозовская[54], считают, что публично-правовые образования обладают общей правоспособностью, то есть вправе заключать любые гражданско-правовые договоры, кроме случаев, когда иное предусмотрено законом. Это продолжение взглядов советского права, исходящих из того, что государство как суверен может наделить себя любыми правами или ограничить себя в них, но правоспособность остается общей.
Другие авторы, как О.Н. Алдошин, О.Г. Барткова и Е.А. Суханов[55], определяют гражданскую правоспособность государства как специальную, в силу чего публично-правовые образования могут иметь
лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их деятельности и публичным интересам. Это обусловлено тем, что участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Поэтому они могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
Кроме этого, ряд авторов, например А.А. Головизнин, А.А. Иванов, М.В Смородинов и В. А. Белов[56], предлагают рассматривать правоспособность государства как «целевую»: гражданское общество, указывая на цели, достижению которых должно служить государство, удерживает его тем самым в определенных рамках, ограничивая возможность расширения его правоспособности. Такое обоснование совпадает с точкой зрения о специальной правоспособности, которая зависит от целей деятельности и функций субъекта.
В этом вопросе, на наш взгляд, следует акцентировать внимание на следующем. Как и любой участник гражданских правоотношений, государство обладает гражданскими правами. Ведь, как высказывался французский юрист Л. Мишу, никакое государство не может выполнить своей политической миссии, если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть и заключать договоры[57]. Особенность государства выражается в том, что в гражданских правоотношениях оно, следуя своему предназначению, реализует социальные функции. Государство, в отличие от других участников гражданских правоотношений, не может иметь в них частного интереса. Его вступление в гражданские правоотношения продиктовано общественными потребностями и направлено на удовлетворение публичного интереса. В связи с этим, государство наделено лишь тем объемом гражданских прав, который необходим для достижения цели, ради которых оно существует, что и есть специальная правоспособность.
Данная позиция поддержана Конституционным Судом Российской Федерации[58], которым гражданская правоспособность государства определена как специальная, учитывая сущность государства как искусственного образования, подобного юридическому лицу, но наделенного при этом политической властью и использующего свое участие в гражданском обороте в целях реализации своих социальных функций.
Таким образом, государство как публично-правовое образование в лице Российской Федерации и субъектов РФ, наделенное публичными правовыми актами свойством самостоятельной гражданской правосубъектности и обладающее специальной правоспособностью, для участия в гражданском обороте имеет особый гражданско-правовой статус, обусловленный природой его происхождения, его назначением и целями деятельности.
§ 2. Модели участия государства в гражданском обороте
С учетом указанных в параграфе 1 настоящей главы особенностей гражданско-правового статуса государства возможно теоретическое построение моделей его участия в гражданских правоотношениях.
Традиционно в юридической литературе[59] допускается возможность существования трех моделей участия государства в гражданском обороте.
Первая модель предусматривает выступление государства в гражданском обороте посредством органов государственной власти. Данные органы в соответствии со ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус. Это ярко выраженный способ проявления государства в гражданских отношениях, потому что именно органы государственной власти осуществляют присущие государству функции и ассоциируются с ним в обыденной жизни. Юридически также действия органа государственной власти в этих правоотношениях отождествляются с действиями самого государства, и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на него.
Однако особенности правового положения казенных учреждений, установленные Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»[60], дают основания утверждать, что существующая модель участия государства в лице органов государственной власти в рамках их компетенции подлежит дополнению гражданскими правоотношениями с участием казенных учреждений, выступающих от имени публично-правового образования.
Этим федеральным законом, по сути, установлен правовой статус нового юридического лица – казенного учреждения, которое в договорных отношениях вправе выступать от имени публично-правового образования. При этом положения, устанавливающие особенности его правового статуса, распространены на органы государственной власти.
Деятельность казенных учреждений, как и органов государственной власти, полностью финансируется государством на основании сметы (хотя для отдельных учреждений может быть предусмотрено государственное задание). Полное бюджетное финансирование казенных учреждений подтверждает факт осуществления последними таких видов деятельности, которые можно отнести к функциям, традиционно осуществляемым органами государственной власти (функции воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, военных комиссариатов, органов управления внутренними войсками, учреждений, исполняющих наказания и другие).
Аналогичные органам государственной власти принцип управления и осуществляемые функции предполагают, что казенные учреждения не вправе распоряжаться любым движимым или недвижимым имуществом, при этом доходы от возможной приносящей доход деятельности не поступают в их самостоятельное распоряжение, а должны направляться в бюджет.
Удовлетворение нужд публично-правового образования казенные учреждения и органы государственной власти осуществляют на основании Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[61].
Заключение казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени публично-правового образования.
Поэтому участие казенного учреждения в гражданском обороте от имени публично-правового образования, являющееся прямым представительством государства, надо отнести к рассматриваемой первой модели.
Особо необходимо обратить внимание на исключение, состоящее в том, что в гражданском обороте и орган государственной власти, и казенное учреждение вынуждены выступать не только для удовлетворения публичных целей, но и при осуществлении не основных видов деятельности (например, для собственного хозяйственного обеспечения).
