Андрей Морозов - Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ
Во-вторых, предпочтительнее заключить именно международный договор об иерархии договоров в рамках ЕврАзЭС, вследствие того, что международные договоры по законодательству государств – участников ЕврАзЭС и Таможенного союза входят либо в правовую систему (Российская Федерация, Республика Таджикистан, Кыргызская Республика), либо в право (Республика Казахстан), либо в законодательство государства (Республика Беларусь). Таким образом, международные договоры в этих государствах могут регулировать внутригосударственные отношения. Это имеет особое значение и для предложенного проекта международного договора, как договор, устанавливающий иерархию международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС. Он мог бы урегулировать вопросы и восполнить пробелы в законодательстве государств – участников ЕврАзЭС и Таможенного союза, посвященном международным договорам, в частности вопросам иерархии международных договоров как в международной сфере, так и в сфере внутригосударственной.
Применительно к возможности принятия подобного документа в форме рекомендательного акта необходимо отметить следующее. Документ рекомендательного характера правоустанавливающими юридическими свойствами не обладает, так как не содержит норм международного права и не входит, согласно конституциям или законодательству государств, в правовую систему, право или законодательство. Государства могут ориентироваться на такой документ при решении тех или иных спорных вопросов, но международно-правового разрешения обозначенных выше вопросов можно добиться только в международном договоре.
Как уже указывалось, на наш взгляд, иерархия должна быть следующей: на самом высоком уровне – межгосударственные договоры, затем – межправительственные договоры, а потом – международные договоры межведомственного характера. В то же время следует иметь в виду, что государства по взаимному соглашению в отдельном случае могут предоставить приоритет и договору, стоящему на более «низкой ступеньке» согласно предлагаемой иерархической «лестнице». Это в принципе возможно, поскольку государства – основные субъекты международного права и, соответственно, творцы его норм; они обладают суверенным правом в своих взаимоотношениях определять иерархию договоров с учетом, естественно, императивных норм международного права (ст. 53, 64 Венской конвенции), а также ст. 103 Устава ООН (определяющую преимущественную силу обязательств по Уставу ООН по отношению к другим международным договорам). Также очевидно, что государства должны учитывать и другие положения Венской конвенции, в частности применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу (ст. 30), но и здесь государствам – участникам ЕврАзЭС и Таможенного союза целесообразно иметь в виду иерархию международных договоров, заключенных на разных уровнях участниками которых являются одни и те же государства.
Отметим также, что выполнение международных договоров, заключаемых в рамках межгосударственных интеграционных объединений, помимо достижения целей, предусмотренных соответствующим договором, также способствует гармонизации законодательства государств – участников соответствующего договора, а в отдельных случаях – и унификации. Вместе с тем понятие «гармонизация» не следует путать с понятием «унификация» и иными сходными по смыслу юридическими категориями, например со «сближением законодательств». Анализ юридической доктрины и практики показывает, что на процессы гармонизации и сближения национальных законодательств отрицательно влияет «избирательность» в выполнении международных обязательств, когда государства предпочитают реализовывать одни из них и оставляют без внимания другие. Причина такого выбора подчас чисто политическая, отражающая колебания политических курсов государств и быстро меняющиеся отношения между государствами[411].
Гармонизация законодательства предполагает общие подходы, концепции развития национальных законодательств, когда вырабатываются общие правовые принципы и отдельные решения[412]. Как отмечал И. И. Лукашук, «Гармонизация представляет собой процесс целенаправленного сближения правовых систем в целом или отдельных отраслей, утверждения общих институтов и норм, устранения противоречий. Гармонизации права как необходимому условию интеграции придается первостепенное значение региональными организациями. Унификация означает введение в правовые системы государств единообразных норм. Основным средством ее осуществления являются международные договоры»[413]. Кроме того, помимо международных договоров гармонизации законодательств также способствуют модельные законодательные акты, принимаемые в рамках межгосударственных объединений на постсоветском пространстве, в частности, под эгидой ЕврАзЭС, Таможенного союза и СНГ. Модельные акты не регулируют международные отношения государств, а нацелены на гармонизацию национальных законодательств и выработку взаимоприемлемых подходов к тем или иным вопросам внутригосударственной правовой регламентации.
Модельные законы ввиду своего рекомендательного характера направлены именно на гармонизацию законодательства государств, а не на его унификацию. Как отмечалось, эти два важных юридических понятия необходимо различать между собой, так как их отождествление не только неверно с теоретических позиций, но и может повлечь ошибки в правотворчестве и правоприменении. Слово «модель» указывает на типовой, примерный характер модельных законодательных актов, на возможность использования на национальном уровне концептуальных подходов, содержащихся в них.
Сложность вопроса о гармонизации законодательства с помощью модельных законов состоит в том, что невозможно создать твердого и точного организационно-правового механизма их реализации, что опосредовано самой природой модельных актов и отсутствием в них юридической обязательности. По нашему мнению, четкие и точно определенные организационно-правовые механизмы должны иметь место применительно к реализации международных договоров. Это должны быть механизмы международно-правового и внутригосударственного уровней, что, в свою очередь, имело бы положительное значение для гармонизации национальных законодательств в целом как единой задачи. И. Л. Бачило справедливо отмечает, что накапливается большой опыт гармонизации законодательства в пространстве СНГ. Здесь активно реализуется опыт рамочных модельных законов и иных приемов, влияющих на состав и содержание заинтересованных сторон. Практика предложила еще один уровень законотворчества в рамках Союза Российской Федерации и Республики Беларусь. На этом примере возможно не только проследить подход к упорядочению, гармонизации законодательства государств, которые значительное время имели разные модели своих национальных экономик, решения социальных проблем, но и увидеть множество приемов в самой деятельности по гармонизации законодательства[414].
Таким образом, понятие гармонизации права отражает общие тенденции в развитии унификации права, в частности унификации, связанной с появлением экономических союзов, региональных объединений государств, с усилением роли административно-правового регулирования тех или иных отношений. Задачу гармонизации права, а точнее, координации внешнеэкономической и, соответственно, законодательной политики государства, решают прежде всего международные договоры, направленные на экономическую интеграцию[415]. Метод гармонизации не предполагает полного единообразия права, его задача состоит в координации действий в сфере права государств[416].
Как отмечает М. А. Пшеничнов, «выделяется два ключевых момента, обусловливающих потребность в концепции гармонизации российского законодательства в контексте международного права. Первый, внешний, аспект связан с необходимостью выполнения международных обязательств; второй, внутренний, аспект – с необходимостью приведения в согласованный, стройный вид законодательного массива Российской Федерации»[417]. В отраслях национального законодательства заметно возрастает удельный вес норм, как бы привнесенных из международно-правовых норм. Еще раз подчеркнем: нормативные понятия, дефиниции, правовые принципы, объем компетенции и правосубъектности, процедуры принятия решений (актов) способы защиты прав граждан и юридических лиц непосредственно используются в законах в качестве их составных элементов, либо опосредованно влияют на формирование соответствующих понятий, принципов, процедур и т. п. как элементов национальных законов[418].
Понятиям «гармонизация», «сближение», «унификация» даются определения в Предложениях по совершенствованию организационно-правового механизма реализации правовых актов Евразийского экономического сообщества. Так, указанные Предложения следующим образом определяют рассматриваемые понятия:
