Андрей Морозов - Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ
Следует согласиться с мнением А. Н. Талалаева в том, что государство может самостоятельно разрешить указанный вопрос на основе специальных внутренних нормативных актов, исключающих возможность коллизий между договорами, заключенными государственными органами, стоящими на разных уровнях в системе управления государств – участников договоров[406]. В качестве примера можно привести Закон Республики Армения «О международных договорах Республики Армения» от 28 июля 2000 г. Статьи 7–9 указанного Закона определяют отношения, которые регулируются межгосударственными, межправительственными, межведомственными договорами Республики Армения. В п. 4 ст. 8 сказано, что межправительственным договором Республики Армения не могут регулироваться отношения, регулируемые межгосударственным договором Республики Армения.
Пункт 3 ст. 9 Закона, в свою очередь, устанавливает, что межведомственным договором Республики Армения не могут регулироваться отношения, регулируемые межгосударственным и межправительственным договорами Республики Армения. Такая законодательная норма должна способствовать недопущению коллизий между международными договорами, так как согласно Закону Республики Армения «О международных договорах Республики Армения» не может регулировать сходные отношения межгосударственный и межведомственный договор либо межправительственный и межведомственный международный договор. Таким образом, предметы обозначенных международных договоров не должны совпадать.
«Иллюстрируя» указанный пример научным комментарием, возможно привести высказывание видного специалиста в области международных межведомственных соглашений Н. В. Миронова. Он отмечал, что установление в каждом государстве единых принципов и форм координации заключения международных соглашений, а также общегосударственной координации содержания таких соглашений явилось бы, несомненно, эффективной мерой, способствовавшей предупреждению возникновения возможных коллизий договорных норм при их применении в системе внутригосударственного права, а тем самым и укреплению как внутригосударственной, так и международной законности[407]. По нашему мнению, в этом случае целесообразно учитывать не только применение международных договоров во внутригосударственной сфере, но и не забывать о применении международных договоров в сфере международной[408]. В Венской конвенции о праве международных договоров содержится специальный раздел, посвященный применению международных договоров (ст. 28 «Договоры не имеют обратной силы», ст. 29 «Территориальная сфера действия договоров», ст. 30 «Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу»)[409].
Как указывалось, Венская конвенция применяется к договорам между государствами (ст. 1), и естественно, что она говорит о международных договорах государства вообще, как субъекта международного права, не проводя различия в зависимости от уровня органа, представляющего государство по внутригосударственному праву. А как мы уже неоднократно показывали, практика государств пошла по тому пути, что международные договоры заключаются на разных уровнях: межгосударственном, межправительственном, межведомственном. Венская конвенция, что вполне справедливо, этого уровня не учитывает, да и не должна его учитывать. Однако не исключено, что при применении международных договоров могут возникнуть серьезные вопросы, которые будут обусловлены, в частности, тем, что международные договоры, участниками которых являются одни и те же государства, заключаются на различном уровне. По нашему мнению, применение такого правила иерархии, основанного на учете уровня органов государства, представляющих его на международной арене, вполне возможно в практике межгосударственных договорных отношений и будет способствовать их укреплению и стабилизации.
В связи с этим в рамках межгосударственных интеграционных объединений либо одного из них: ЕврАзЭС или Таможенного союза – целесообразно разработать и принять документ (в идеале это должен быть международный договор, если же государства не готовы к этому, то возможно ограничиться и документом рекомендательного характера), посвященный иерархии международных договоров, заключаемых на разном уровне (межгосударственном, межправительственном, межведомственном) в рамках данного межгосударственного объединения. Подобный международный акт способствовал бы разрешению вопросов, связанных с возможными коллизиями между договорами с одними и теми же участниками, заключенными на разных уровнях. Осуществить это применительно к межгосударственному объединению, такому как ЕврАзЭС или Таможенный союз, вполне возможно. Данное обстоятельство обусловлено тем, что законодательство государств – участников ЕврАзЭС и Таможенного союза, касающееся заключения, исполнения и прекращения международных договоров, очень сходно между собой. Так, международные договоры в государствах – членах ЕврАзЭС и Таможенного союза заключаются на трех уровнях (межгосударственном, межправительственном, межведомственном).
Иерархия международных договоров государств – членов ЕврАзЭС и Таможенного союза, как правило не установлена в законах, но, толкуя эти законы, можно выяснить, что международные договоры межведомственного характера находятся на самой низшей «ступеньке» в иерархии международных договоров, что в полной мере соответствует современной доктрине международного права. Поэтому в рамках ЕврАзЭС заключаются многосторонние договоры как на межгосударственном и межправительственном, так и на межведомственном уровнях. Очевидно, что эти договоры должны соответствовать друг другу и не содержать противоречащих положений.
Однако в международной договорной практике вполне может возникнуть ситуация, когда нормы договоров, заключенных на разных уровнях, вступают в противоречие друг с другом. Венская конвенция не предрешает вопросов, связанных с иерархией международных договоров. Поэтому разработка и принятие указанного выше акта является насущной потребностью для более эффективного и гармоничного развития международных отношений; в частности, такой международно-правовой акт может способствовать более эффективному разрешению споров в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, отнесенных к компетенции Суда ЕврАзЭС. Так, например, Суд Евразийского экономического сообщества разрешает межгосударственные споры экономического характера, возникающие при применении действующих международных договоров в рамках ЕврАзЭС; при исполнении обязательств, предусмотренных действующими международными договорами в рамках ЕврАзЭС[410].
Суд ЕврАзЭС вполне может столкнуться с ситуацией, при которой международные договоры одних и тех же государств, заключенные на разных уровнях, могут содержать положения, противоречащие друг другу, например межправительственный и межведомственный договоры. В этом случае был бы весьма полезен международно-правовой акт, разрешающий вопросы иерархии международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС, в целях недопущения коллизий международных договоров различного уровня.
Разработать и принять такой международно-правовой акт, регламентирующий вопросы иерархии договоров, предпочтительнее в форме международного договора, нежели принимать по этому поводу акт рекомендательного характера. Во-первых, по международному договору государства берут на себя определенные международно-правовые обязательства, исполняя которые достигают необходимого, социально полезного результата. В данном случае в международном договоре, регламентирующем иерархию договоров в рамках ЕврАзЭС, целесообразно выстроить четкую вертикаль таких договоров, установив, что на высшем уровне находятся межгосударственные договоры, затем – межправительственные, и, наконец, на третьем уровне, – международные договоры межведомственного характера, которые, в свою очередь, находятся в иерархической соподчиненности согласно своему уровню.
Во-вторых, предпочтительнее заключить именно международный договор об иерархии договоров в рамках ЕврАзЭС, вследствие того, что международные договоры по законодательству государств – участников ЕврАзЭС и Таможенного союза входят либо в правовую систему (Российская Федерация, Республика Таджикистан, Кыргызская Республика), либо в право (Республика Казахстан), либо в законодательство государства (Республика Беларусь). Таким образом, международные договоры в этих государствах могут регулировать внутригосударственные отношения. Это имеет особое значение и для предложенного проекта международного договора, как договор, устанавливающий иерархию международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС. Он мог бы урегулировать вопросы и восполнить пробелы в законодательстве государств – участников ЕврАзЭС и Таможенного союза, посвященном международным договорам, в частности вопросам иерархии международных договоров как в международной сфере, так и в сфере внутригосударственной.
