Константин Старостенко - Конституционно-политическое многообразие
Отступление от норм Конституции Российской Федерации, пренебрежение федеральным законом, искажение его содержания, искусственная подгонка закона под сиюминутные требования создают условия для злоупотреблений, а подчас и произвола. Важно подчеркнуть и то, что мы говорим не просто о верховенстве закона, а о верховенстве правового закона. Верховенству правовых законов соответствует собственно правовой компонент – социальное регулирование по принципу права, ставящего всех участников правоотношений в положение формального равенства. Конституционно закрепив минимальную (неотчуждаемую, неотъемлемую) меру свободы индивида, ассоциации, государство тем самым установило, что никому – ни частному лицу, ни государственному органу – не может быть дозволено то, что ущемляет эту минимальную неотчуждаемую свободу.
Подобная конструкция имеет прямое отношение к местному самоуправлению. Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти, а значит, и его право иметь вполне определенное политическое пространство. На этой основе и должны строиться взаимоотношения муниципальных образований и их структур с органами государственной власти. Всякие попытки урезать установленную Конституцией меру свободы следует оценивать как антиконституционные.
Природа института местного самоуправления (как она трактуется в Конституции России) – это самоорганизация населения, что позволяет отнести местное самоуправление к явлениям общественной жизни. Это институт, который играет не менее важную роль, чем свобода совести и другие конституционные основы демократической системы. Он задумывался в российской Конституции как стратегический, долговременный инструмент, как среда формирования гражданской инициативы.
Отвечая на две общественные потребности – в эффективном управлении и в развитии демократии, – местное самоуправление создается не только в целях лучшей управляемости или приближения общественных услуг к населению, но и для гарантии свободы личности, развития гражданской самостоятельности и ответственности. Оно способствует развитию саморегулирования, которое является основой устойчивости общества и правового государства.
Федеральные законы, законы субъектов Федерации не только по форме, но и по своему содержанию должны выражать идеи господства права, не нарушать правовые начала и требования, установленные Конституцией Российской Федерации. Иначе законы, как, впрочем, и сама законность, могут выродиться во вспомогательные средства поддержания и оправдания антиправовых порядков.
При этом нельзя не отметить особое значение ст. 133 Конституции РФ, запрещающей какое-либо ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а равно и ст. 5 и 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», утверждающих полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
Разработчики проекта новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неоднократно ссылались на то, что предлагаемая реформа опирается на европейский опыт. Прежде всего, это касается административно-территориальных аспектов реформы, введения районов «промежуточного» уровня управления, использования механизмов формирования районных органов управления на основе непрямых выборов и т. п. Одобрения, по нашему мнению, заслуживает идея двухуровневой модели местного самоуправления (в течение многих десятилетий успешно реализуемая, в частности, на территории большинства федеральных земель Германии), четкого увязывания полномочий местного самоуправления с их финансовым обеспечением, жесткой регламентации делегирования государственных полномочий и т. д. Однако эффективность использования международного опыта в России зависит в значительной степени от того, насколько правильно этот опыт удастся осмыслить.
В качестве позитивного момента можно отметить: объем законодательного регулирования в новом Законе, по сравнению с предыдущим, вырос более чем вдвое. Закон насчитывает 86 статей вместо 62. Статьи стали значительно более обширными по содержанию. Однако детальный анализ Закона свидетельствует о значительном сокращении количества предметов законодательного регулирования субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления.
Специалисты отмечают, что настоящий Закон не нарушает правового регулирования положения Конституции Российской Федерации в части, относящей к совместному предметоведению Российской Федерации и ее субъектов общие принципы организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Законодательная регламентация организации местного самоуправления целиком находится в рамках общих принципов его организации, а конкретизирующее регулирование организации местного самоуправления является прерогативой самих местных сообществ (например, исходя из нормы ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации о самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления). В сфере совместного предметоведения Российская Федерация, по сути дела, имеет всю полноту власти, в том числе – по определению и своих полномочий, и полномочий субъектов Российской Федерации.
Однако в то же время некоторые формулировки Закона, касающиеся разграничения полномочий, вызывают определенные сомнения. Так, в п. 1 ст. 6 законопроекта сказано, что «к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом». Но, как отмечалось выше, к ведению государственной власти в части местного самоуправления относится установление общих принципов организации местного самоуправления, но никак не регулирование его организации.
Нарекания вызывает возможность вмешательства органов государственной власти субъектов РФ в осуществление местного самоуправления (положение п. 2 ст. 6). Положение гласит: «Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации». Фактически эта норма позволяет органам государственной власти субъектов Российской Федерации предусматривать своими законодательными актами прямое административное воздействие на органы местного самоуправления, что недопустимо.
Существует и другая, не менее значимая проблема. Еще совсем недавно демократическая печать критиковала практику правоприменения застойного времени, в частности, то, что местные Советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, автономности, демократичности, на деле во многом являлись лишь «агентами», нижним звеном центральной власти на местах, не имели должной самостоятельности. Дело не только в том, что местные Советы в условиях «демократического» централизма вынуждены были строго исполнять все предписания вышестоящих Советов: последние могли отменить любое неугодное им решение местных органов, аргументируя свои действия нецелесообразностью или незаконностью упомянутого решения. Им даже не надо было ничего запрещать, так как местные Советы полностью зависели от материальных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. К тому же, поскольку каждое предприятие, учреждение или организация в любом населенном пункте обязательно были государственными или колхозно-кооперативными, любой вопрос принимал масштабы государственной проблемы. При таком государственном устройстве не могло быть и речи о «вопросах чисто местного значения».
Сегодня картина меняется: отдельные муниципальные органы власти пытаются игнорировать федеральное законодательство и ставят свои интересы выше интересов государства. Все это негативно отражается на становлении новой российской государственности и реализации конституционного принципа политического многообразия.
Обращаясь к вышеизложенному, мы можем сделать вывод о том, что в муниципальных отношениях должны четко действовать две правовые аксиомы. Во взаимоотношениях формально равных субъектов эффективно работает аксиома: «разрешено все, что не запрещено законом», а во взаимоотношениях, основанных на принципе повелевания-подчинения, применяется аксиома: «вышестоящему субъекту запрещено все, что прямо не разрешено законом». Именно исходя из данных аксиом следует строить взаимоотношения муниципальных органов с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
