Константин Старостенко - Конституционно-политическое многообразие
Одно из важнейших мест в реализации принципа политического многообразия отводится местному самоуправлению. Необходимо отметить, что новый этап политического многообразия и в контексте этого развитие местного самоуправления начались с принятием 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации. Она определяет суть местного самоуправления как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130). Комментируя конституционные гарантии местного самоуправления, судья Конституционного Суда Российской Федерации А. Я. Слива указывает, что формула, аналогичная той, что прописана в ст. 12 Конституции: «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление», в Основном законе страны используется еще только по отношению к правам человека. «Это означает, что право на местное самоуправление как коллективное право сообщества граждан неотчуждаемо, его никто не может отнять»[360], как никто не может отнять у человека его права.
Однако до сих пор продолжаются жаркие дискуссии о сущности местного самоуправления. Некоторые считают, что местное самоуправление как форма самоорганизации населения – «конституционная ошибка». Они усматривают проблему Российской Федерации в стремительном переходе от советской сверхцентрализации к совершенно другой системе, основанной на местном самоуправлении, которое по Конституции, с одной стороны, отделено от государства, а с другой стороны – выполняет государственную функцию. Это была, по их мнению, элементарная, грубая конституционная ошибка, которая обусловила нонсенс: негосударственный институт выполняет государственные функции. При этом они ставят вопрос: местное управление это часть государства или гражданское общество? Развивая мысль, они приходят к выводу, что это государство, так как гражданское общество налогов не собирает и нормативных актов не издает.
Другие, приверженцы «рационального» разграничения полномочий в сложных, комплексных системах управления, считают местное самоуправление конституционным идеалом, который сможет реализоваться на практике только тогда, когда станет личным гражданским выбором жителей городов и сел, представителей различных профессиональных сообществ, политических партий, когда он станет программой действий. Рассматривая проблему соотношения гражданского общества и местного самоуправления, они утверждают, что гражданское общество не идентично местному самоуправлению и что местное самоуправление не есть в чистом виде институт гражданского общества. Местное самоуправление и гражданское общество – это вещи разные. Местное самоуправление можно вписывать в законы и т. д., гражданское общество – нельзя. Это социальная ответственность, которая вырастает из определенной социальной практики. Но как раз местное самоуправление и есть та самая социальная практика, которая формирует граждан. По их мнению, местное самоуправление – институт, который содействует развитию гражданского общества.
Существует и третья, объединяющая концепция, согласно которой местное самоуправление имеет двойственную природу. Это, с одной стороны, государственная власть, а с другой – некая форма самоорганизации населения, слабо выраженная, потому что население не очень хочет самоорганизовываться.
Согласно современной Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее допускается использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств» (ст. 12).
Местное самоуправление – одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. Будучи существенным выражением народовластия, местное самоуправление служит одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
Правовую базу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[361], другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, муниципальные правовые акты. Таким образом, в Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но и гарантируется органами власти Федерации и ее субъектов, причем гарантии местного самоуправления могут быть общеполитическими, морально-этическими, а также более конкретными-экономическими, юридическими, организационными и др.
То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления – дело самого населения соответствующего города, села или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие – сформированы выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно-властными инстанциями или утверждаться ими. Вмешиваться в эти дела государственные инстанции не могут, в противном случае должна наступать правовая ответственность за нарушение конституционных норм. Будучи сформированы «снизу», органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять их предписания. Органы государственной власти могут действовать параллельно с органами местного самоуправления, но не вместо них.
Однако, будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений, в которые они включены не организационно, а функционально. Тем не менее само создание и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти – федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики – экономической, социальной, экологической, в области культуры и др., могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ (ст. 132 Конституции РФ).
К сожалению, приходится признать, что сегодня в российской правовой системе явно просматриваются две параллельно существующие структуры. Одна формируется на основе новой Конституции Российской Федерации, отражает идеологию и курс реформ на политическое многообразие и демократические преобразования; другая, доставшаяся в наследство от недавнего прошлого, дополняется амбициозными претензиями отдельных региональных законодателей, создающих собственные модели государственного и местного устройства.[362]
Руководителями многих регионов формирование реального местного самоуправления воспринимается как покушение на их власть. Некоторые из них активно сопротивляются тому, чтобы передать «вниз», как того требует Закон, ряд управленческих функций, а тем более часть средств. Вследствие этого почти повсеместно муниципальные образования все еще не имеют возможности в полном объеме заниматься вопросами своей компетенции, создавать необходимую для этого финансовую и материальную базу. Следовательно, еще не завершена работа по созданию необходимого законодательства Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, по приведению всех действующих в этой сфере правовых актов в полное соответствие с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления».
