Коллектив авторов - Конкурентное право России
1. Причины ограничения конкуренции
Попытки участников рынка ограничить или устранить конкуренцию могут быть продиктованы следующими мотивами:
• компании – лидеры конкурентной борьбы стремятся закрепить ведущее положение на рынке и, в частности, установить дополнительные барьеры входа на товарный рынок для новых конкурентов;
• компании-аутсайдеры также заинтересованы в том, чтобы для новых конкурентов были установлены дополнительные барьеры входа на товарный рынок. Кроме того, эти компании стремятся «стабилизировать» рынок (создать дополнительные трудности для покупателей, которые отказываются от продукции менее успешного продавца в пользу продукции более успешного), а также «стабилизировать» цены (они не должны снижаться в ходе конкурентной борьбы ниже «справедливого» уровня);
• в условиях рецессии, уменьшения потребительского спроса и переизбытка производственных мощностей все участники рынка (продавцы) могут предпринимать согласованные попытки удержать цены от снижения за счет отказа от конкуренции и раздела рынка.
Публично-правовые образования, органы власти и органы местного самоуправления пытаются ограничить или устранить конкуренцию, чтобы:
• защитить «местных» производителей (в этом случае устанавливаются административные барьеры входа на рынок для компаний из иных регионов);
• снизить цены на «социально значимые товары» (для этого вводят запреты на вывоз товаров за пределы региона);
• выборочно поддержать крупнейшие компании, которые оказывают неформальную финансовую и иную помощь представителям органов власти и органов местного самоуправления;
• извлечь бюрократическую ренту, формальными и неформальными методами помогая участникам рынка преодолевать избыточные административные барьеры входа на рынок и выхода из него.
Угрозы конкуренции, которые исходят от иных публично-правовых образований (государственных внебюджетных фондов, государственных учреждений, казенных, унитарных предприятий, наделенных функциями органов власти и органов местного самоуправления) в большинстве случаев связаны с попытками представителей этих организаций извлечь бюрократическую ренту.
Наличие частных и публично-правовых угроз конкуренции на товарных рынках обусловливает возникновение специальной властной функции, направленной на защиту конкуренции.
2. Государственная политика защиты конкуренции
Государственная функция защиты конкуренции в разных странах имеет различные наименования. В ряде государств (в том числе в России) ее принято называть государственным антимонопольным регулированием или политикой защиты и развития конкуренции (более точное определение этих терминов дано ниже), в США – антитрестовской или конкурентной политикой, в Евросоюзе – конкурентной политикой. Однако общие цели такой политики во всех странах формулируются сходным образом: «цель конкурентной политики, принимая во внимание все ее аспекты, заключается в защите благосостояния потребителей посредством поддержания высокого уровня конкуренции на общем рынке. Конкуренция должна вести к снижению цен, расширению выбора товаров, технологическим инновациям, и все это – в интересах потребителя»[23].
Основы российской политики защиты и развития конкуренции заложены в Конституции Российской Федерации[24]. В ст. 8 сформулированы общие гарантии единства (целостности) федерального рынка и поддержки конкуренции, а также равенства участников рынка независимо от формы собственности:
«1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».
Статья 34 устанавливает право каждого участвовать в экономической деятельности и запрет деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию:
«1. Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
2. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».
В совокупности ст. 8 и 34 содержат необходимые правовые условия для потенциального существования товарных рынков в состоянии конкуренции (можно сравнить их с изложенными выше условиями, характеризующими конкуренцию в рамках «структурного» подхода).
Статья 71 относит к предмету ведения Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, что в том числе предполагает установление правил защиты и развития государством экономической конкуренции. Наконец, ст. 74 определяет пределы осуществления органами власти своих полномочий в регулировании товарных рынков:
«1. На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
2. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей».
Характеризуя нынешнюю российскую политику защиты и развития конкуренции, можно говорить о двух ее взаимосвязанных аспектах. В широком смысле слова государственная политика защиты и развития конкуренции представляет собой широкий и разнородный комплекс мер, которые предусматриваются и реализуются во всех секторах экономики и направлениях государственной политики (например, в налоговой политике, социальной, миграционной и т. п.) и направлены на создание проконкурентных основ функционирования экономики, а также поощрение конкуренции методами соответствующей государственной политики. В узком смысле слова государственную политику защиты и развития конкуренции принято называть антимонопольным регулированием, которое направлено в основном на пресечение антиконкурентных действий на уже существующих рынках (именно в этом значении в США используется термин antitrust policy, или «антитрестовская» политика) и в значительно меньшей степени – на предупреждение таких действий.
Перечисленные статьи российской конституции определяют цели российского законодательства о защите конкуренции[25]: обеспечение единства экономического пространства страны и свободы экономической деятельности в сочетании с запретом монополизации и недобросовестной конкуренции. Конкуренция как таковая, по мысли российского законодателя, может служить средством достижения более значимых публичных приоритетов. Возможная подчиненность защиты конкуренции иным, более значимым публичным приоритетам, нашла свое отражение в российском законодательстве, в частности, в виде определенных в нем критериев, в соответствии с которыми конкуренция может быть правомерно ограничена.
Цели законодательства о защите конкуренции по-разному определяются в различных национальных правовых системах. Представление по этому вопросу формируется в доктрине конкурентного права поздно, к 60-м годам XX в. Так, сегодня для юриспруденции США общепринятым является мнение судьи Верховного суда США Хьюго Блэка, согласно которому Акт Шермана – своего рода декларация экономической свободы, направленная на защиту свободной конкуренции, лежащей в основе торговли. Эта декларация опирается на важнейший принцип, согласно которому лишь свободное несдерживаемое взаимодействие конкурентных сил может привести к наилучшему распределению экономических ресурсов, снижению цен, наивысшему качеству продукции и наибольшему техническому прогрессу[26]. В антитрестовом законодательстве США свободная конкуренция является самоцелью, поскольку именно свободная конкуренция лежит в основе «эффективности распределения ресурсов»[27].
Конкуренция является не самоцелью, но – способом достижения более высоких целей, свойственных европейской модели государства, – именно такое понимание значения конкуренции закреплено в ст. 3 Договора о создании Европейского Союза (далее также – ЕС). Конкуренция представляет собой инструмент, с помощью которого достигается цель более высокого порядка – устойчивое экономическое развитие и высокая конкурентоспособность социальной рыночной экономики. Конкурентная политика не должна проводиться в отрыве от других, не менее важных социальных целей, таких как, например, достижение высокого качества жизни, процветания и свободы[28]. Иными словами, с общеевропейской точки зрения, конкуренция является удобным, но отнюдь не единственным способом обеспечить экономическое развитие. В европейском коммюнотарном праве даже появилось устойчивое выражение «конкуренция как способ» (в оригинале «concurrence-moyen»). Идея о том, что конкуренция не является самоцелью, была недавно проиллюстрирована отменой положения Римского договора, согласно которому одной из основных целей Европейского Союза является обеспечение свободы конкуренции[29].
