Коллектив авторов - Конкурентное право России
3. Программы защиты и развития конкуренции в Российской Федерации
Государственная политика защиты и развития конкуренции в широком смысле реализуется в ряде программных документов. Исторически первым из таких актов следует считать «Государственную программу демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры)»[30]. Задуманная в качестве необходимого дополнения широкомасштабной политики приватизации государственного и муниципального имущества, программа демонополизации была призвана сформировать базовые рыночные институты и не допустить создания частных монополий в процессе передачи государственного имущества в частные руки. По существу, это была первая попытка перспективного видения основных институтов свободного рынка в Российской Федерации.
Вот как были сформулированы приоритеты в этой программе.
«На ближайший период определяются следующие приоритетные направления политики демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации:
– создание нормативно-правовой и организационной базы государственного контроля и регулирования деятельности субъектов естественной и государственной монополий;
– осуществление первоочередных мероприятий по демонополизации хозяйственных комплексов: торгового, строительного, связи, транспортно-дорожного (за исключением железнодорожного), машиностроительного;
– осуществление государственного контроля за ходом приватизации государственных и муниципальных предприятий в целях соблюдения антимонопольных требований и предупреждения создания новых монопольных структур, не относящихся к естественной монополии;
– устранение экономических и административных барьеров для свободного перемещения товаров, услуг и капиталов на рынках Российской Федерации;
– снижение финансово-экономических, организационных и правовых барьеров для входа на рынок конкурирующих структур;
– пропаганда политики демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации и подготовка кадров для реализации антимонопольного законодательства и демонополизации различных сфер экономики».
Ключевые мероприятия программы были реализованы вполне успешно, хотя и не в столь короткие сроки (от полугода до полутора лет), как это было намечено программой:
– федеральным законом введено регулирование деятельности субъектов естественных монополий (заметим, что программа предусматривала разработку федерального закона о регулировании деятельности любых монополий);
– принятый в 1995 г. Гражданский кодекс Российской Федерации, законодательство о размещении государственного заказа, а также изменения в законодательстве о биржах реализовали положения программы о создании правовых и организационно-экономических условий для включения рыночных механизмов оптимизации товаропотоков, формирования цен и тарифов на социально значимые товары и услуги;
– введен государственный контроль за экономической концентрацией;
– федеральным законом установлены правила сдачи государственного и муниципального имущества в концессию;
– в налоговое законодательство введены положения, стимулирующие развитие малого и среднего предпринимательства.
Не были реализованы мероприятия программы по введению про-конкурентных положений в законодательство об иностранных инвестициях и внешнеторговой деятельности. Масштабы опоздания с реализацией таких мер лучше всего иллюстрирует ситуация с ограничением иностранных инвестиций в «чувствительные» с точки зрения обороны и безопасности сектора российской экономики: соответствующее федеральное законодательство появилось в нашей стране лишь в 2008 г. Отсутствие точного определения в законодательстве пределов таких ограничений сдерживало приход иностранных инвесторов во многие сектора российской экономики.
Крупнейшим достижением программы следует считать осуществление комплекса мер по реформированию ряда ключевых секторов российской экономики:
– демонополизацию сферы жилищно-коммунального хозяйства[31];
– демонополизацию и развитие конкуренции на рынках продукции строительного комплекса[32];
– демонополизацию рынка услуг связи[33].
Правительство Российской Федерации также разработало программу демонополизации рынков товаров рыбного хозяйства[34], однако ее результативность не поддается оценке.
Идеи программы демонополизации экономики легли в основу реформ железнодорожного транспорта, электроэнергетики, газовой отрасли и отражены в соответствующих программных документах Правительства Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации были разработаны и реализованы региональные программы демонополизации.
Этапным документом программного характера политики защиты и развития конкуренции является «Программа развития конкуренции в Российской Федерации»[35], которая интегрировала в себе мероприятия секторального характера (т. е. меры по развитию конкуренции в отдельных отраслях и на отдельных рынках), а также меры общего характера, оказывающие влияние на все сектора экономики и рынки.
Меры секторального характера затрагивают следующие отрасли и рынки:
– рынок нефтепродуктов и сферу авиатопливообеспечения;
– рынок газа;
– электроэнергетику;
– сферу жилищно-коммунального хозяйства;
– рынки минеральных удобрений и сырья для их производства;
– рынки агропродовольственной продукции;
– сферу розничной торговли;
– строительный рынок;
– рынки цемента, коксующегося и металлургического угля;
– сферу железнодорожного транспорта.
Меры общего характера предусматривают проконкурентные изменения:
– в таможенно-тарифном и нетарифном регулировании внешней торговли;
– налоговой политике;
– государственных программах развития инфраструктуры (стратегии и программах развития транспортной инфраструктуры, программах отраслевого развития, инвестиционных программах субъектов естественных монополий, долгосрочных целевых программах и федеральных целевых программах);
– системе государственных и муниципальных закупок;
– регулировании деятельности субъектов естественных монополий;
– политике поддержки и развития среднего и малого предпринимательства.
Результаты первых двух лет реализации программы (2009–2010 гг.) для развития конкуренции:
– при предоставлении в пользование государственного или муниципального имущества введен конкурсный (аукционный) порядок заключения договоров аренды (доверительного управления) такого имущества;
– на крупнооптовых рынках нефти и нефтепродуктов доля товара, реализуемого на биржевых торгах, доведена до 10 % от объема внутри-российского потребления;
– обновлено антимонопольное законодательство;
– во всех регионах страны разработаны и утверждены региональные программы развития конкуренции;
– осуществлен переход на электронную форму аукционов при размещении государственного и муниципального заказов;
– создан общероссийский сайт государственных и муниципальных закупок;
– установлены правила недискриминационного доступа к услугам аэропортов[36].
Новейший программный документ Правительства Российской Федерации, направленный на защиту и развитие конкуренции, – план мероприятий («дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики»[37].
4. Развитие системы антимонопольного регулирования в Европе
Государственная политика защиты и развития конкуренции в узком смысле слова, а именно антимонопольное регулирование, предполагает реализацию государством следующих охранительных функций:
• пресечение антиконкурентных соглашений участников рынков;
• пресечение одностороннего антиконкурентного поведения;
• пресечение антиконкурентных действий публично-правовых образований;
• контроль за экономической концентрацией.
Государственное антимонопольное регулирование вырастает из защиты государством свободы торговли и свободы предпринимательства
(в частности, свободы использования гражданином своего ремесла и имущества). Наиболее ранние решения судов в странах общего права, которые бы утверждали именно эти ценности, относят к концу XV в. Именно тогда суды Великобритании начали признавать ничтожными положения договоров, в силу которых ремесленник отказывался от использования своего ремесла на определенной территории и (или) на определенный срок, если такой отказ не был связан с основным предметом договора и имел единственной целью устранение конкурента с товарного рынка. В хрестоматии по истории права также вошел прецедент {решение суда королевской скамьи) от 1 января 1599 г., которым было признано незаконным монопольное право на ввоз и продажу на территории Соединенного Королевства игральных карт, дарованное королевой Елизаветой сэру Эдварду Дарси. Вот как мотивировал высокий суд свое решение:
