Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву
Следовательно, отношения, возникающие при выдаче ведомственных ссуд, ни гражданско-правовыми, ни хозяйственно-правовыми не являются.
Но, возможно, они являются административными правоотношениями? Ведь эти отношения, о чем было сказано выше, представляют собой управленческие отношения, которые, как известно, составляют предмет административного права. А поскольку в последние годы в теории права закрепилось понятие административный договор, под которым некоторые авторы понимают любой договор, заключенный органом государственного управления,[222] то данный вариант кажется еще более убедительным.
Представляется, что в данной ситуации следует воспользоваться рекомендацией Ц. Я. Ямпольской, которая считает, что в определении сущности договора надо «идти не от характеристики сторон, а от специфики содержания договора, от специфики его предмета».[223] То есть природу договора определяет характер отношений, которые этот договор опосредуют. Другими словами, лишь в том случае договор имеет право называться административным, если он является юридической формой, именно административного отношения. А поскольку выдача ведомственных ссуд, о чем было сказано выше, является элементом финансовой деятельности государства и возникающие при этом отношения являются финансовыми, то признавать данный договор административным было бы неправильным.
Это позволяет нам присоединиться к мнению тех авторов, которые считают, что правоотношения по созданию и использованию в системе министерства резервов и централизованных фондов, включая выдачу возвратных ссуд предприятиям, являются финансовыми.[224]
Однако и при таком подходе к решению проблемы возникает по крайней мере два вопроса: 1) являются ли отношения по выдаче ведомственной ссуды договорными или же они представляют собой какую-то иную форму отношений; 2) реален ли такой договор, имея в виду, что непременным условием любого договора, как считают многие ученые-юристы, должно быть наличие юридического и фактического равноправия сторон, свобода и независимость при отправлении их волеизъявления, что между соподчиненными субъектами обеспечить практически невозможно.
Представляется, что на первый вопрос можно ответить утвердительно. Данное отношение обладает полным набором элементов, свойственных договорным отношениям. Обращение предприятия к министерству о предоставлении денег взаймы (с указанием срока и суммы) является офертой, согласие министерства – акцептом. Причем это обращение происходит по инициативе самого предприятия и носит добровольный характер, в чем находит свое выражение его свобода волеизъявления. Если предприятие не устраивают условия, на которых министерство согласно предоставить ссуду, то предприятие вправе отказаться от нее. В этом, кстати, также проявляется свобода его волеизъявления. При отсутствии просьбы предприятия о предоставлении ему денег, а также отсутствии договоренности сторон о размере ссуды и сроках ее погашения данное отношение вообще не возникает. Таким образом, само отношение ведомственной ссуды основывается на встречном волеизъявлении сторон, взаимная увязка которого обеспечивается посредством их соглашения.
Стороны данного отношения играют вполне определенную роль: министерство – заимодавца, предприятие – заемщика. Налицо, следовательно, двухсторонняя сделка в форме соглашения сторон, обладающая всеми признаками договора займа.
Что касается вопроса, возможен ли договор между субъектами, находящимися в прямой административной подчиненности, то прежде чем ответить на него, представляется необходимым изложить следующие соображения:
1. Осуществить выдачу ссуды вне соглашения сторон практически нельзя. Ссуда есть предоставление денег взаймы, т. е. денежное обязательство носит взаимный характер. В любом случае для ее выдачи необходимо наличие: а) просьбы заемщика; б) согласования сторон о размере ссуды и сроках ее погашения. Все это осуществить, не прибегая к помощи соглашения сторон, технически невозможно. Следовательно, объективные свойства ссуды как экономической категории предопределяют договорную форму организации правовых отношений независимо от того, кто является их сторонами (соподчиненные или не соподчиненные субъекты). Другими словами, договор является естественной и необходимой формой любых кредитных отношений.
2. Разумеется, министерство и подведомственное ему предприятие не являются равноправными субъектами. Но будет ли это препятствием для установления между ними договорных отношений займа? В связи с этим вспомним, что даже гражданско-правовой заем относится к числу односторонних договоров: заимодавцу принадлежит только право (требовать возврата заемной суммы или заемных вещей) при отсутствии каких-либо обязанностей, а на заемщика возлагается только обязанность (возвратить долг) при отсутствии каких-либо прав по отношению к заимодавцу.[225] Заемщик выступает в роли просителя, дать деньги или нет – полностью зависит от усмотрения заимодавца. Он же в общем-то диктует размер займа и сроки его возврата. Таким образом, и в гражданско-правовых отношениях займа имеет место и фактическое неравноправие сторон, и одностороннее властвование одного из субъектов. Однако это не дает основания считать, что договорная форма для этих отношений неприемлема.
Проведем теперь параллель между гражданско-правовым договором займа и ведомственной ссудой. Действительно, министерство может не удовлетворить просьбу предприятия либо дать деньги в размере меньшем и на срок короче, чем оно просит. Но то же самое наблюдается и в гражданско-правовом договоре займа. Следовательно, предприятия в отношениях с министерством пользуются такой же свободой волеизъявления, какой обладают заемщики, и в отношениях с министерством пользуются такой же свободой волеизъявления, какой обладают заемщики в отношениях с заимодателями в гражданско-правовом договоре займа. Из сказанного можно сделать следующие выводы:
во-первых, односторонне-властвующее положение заимодавца, зависимость заемщика от него и вытекающее из этого фактическое неравноправие сторон свойственны любым отношениям займа (и гражданско-правовым, и финансовым);
во-вторых, факт административной подчиненности предприятия не порождает существенных различий в его положении по сравнению с положением заемщика в гражданско-правовом договоре займа (и в смысле зависимости от заимодавца, и в части свободы своего волеизъявления);
в-третьих, точно так же как односторонне-властвующее положение заимодавца и фактическое неравноправие сторон не является препятствием для заключения гражданско-правового займа, так и административная подчиненность предприятия не служит препятствием для заключения договора ведомственной ссуды.
3. Мнение о невозможности заключения договоров между соподчиненными органами вытекает, конечно, не из самого факта их формального юридического соотношения. Оно основано на предположении, что вышестоящий орган, пользуясь своим положением, окажет давление на подчиненное предприятие и продиктует такие условия договора, которые выгодны лишь этому органу. В результате свобода волеизъявления контрагентов по договору не будет соблюдена, а сам договор из двустороннего соглашения превратится по существу в одностороннюю сделку, носящую кабальный характер для подчиненного субъекта.
В связи с этим необходимо еще раз напомнить, что для товарно-денежных отношений, которым свойственно наличие у сторон противоречивых материальных интересов (попросту говоря, стремление нажиться за счет другой), неравноправие сторон противопоказано. Но здесь имеет место другое экономическое отношение – финансовое, где министерство выполняет (или, во всяком случае, должно выполнять) функцию финансового органа государства, действующего не в узкокорыстных, а в общественных интересах.
Опасения, что одна сторона будет злоупотреблять своим положением, носят реальный характер для отношений таких субъектов, чьи интересы существенно различаются и где каждая сторона не прочь нажиться за счет другой. Но насколько они обоснованны в части отношений министерства с подведомственными предприятиями? Для данных отношений характерно следующее: во-первых, министерство и подведомственные предприятия представляют собой единую хозяйственную систему объединяемую единым внутриотраслевым интересом. Качество работы предприятия – показатель работы самого министерства. Поэтому интересы министерства и подведомственных предприятий не могут существенно расходиться. Во-вторых, министерство, возглавляя определенную хозяйственную систему, несет перед вышестоящими органами ответственность за результаты работы как всей системы в целом, так и каждого предприятия в отдельности. В-третьих, оказание помощи, в том числе финансовой, подведомственным предприятиям есть реализация перед ними юридической обязанности, возложенной на министерства нормативными актами, определяющими их правовой статус. В-четвертых, министерство, являясь органом государственного управления, обязано руководствоваться в своей деятельности, в том числе и во взаимоотношениях с подведомственными предприятиями, общегосударственными интересами, реализация которых не должна привести к неправомерным последствиям.
