Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву
Как бы то ни было, кредитование в настоящее время – и это заметно в практике почти всех стран, чья экономика основана на рыночных принципах или приближается к ним – превращается в основной способ финансирования народного хозяйства. Если говорить о государственном кредитовании, то его источником могут быть различные денежные фонды: а) бюджет, что, однако, довольно нетипично, поскольку бюджетные ассигнования в силу сложившихся традиций предоставляются на безвозвратной основе; б) денежные фонды специального назначения, типа тех фондов в Казахстане, которые упомянуты выше; в) фонды государственных банков.
Таким образом, под государственным кредитованием (в наиболее общем его виде) мы понимаем предоставление государством в лице своих финансовых органов денег взаймы каким-либо субъектам (юридическим лицам и гражданам) из фондов, входящих в состав финансовой системы этого государства.
Начнем с наиболее распространенного и типичного государственного банковского кредитования.
Прежде чем дать характеристику договору государственного банковского кредитования (договору государственной банковской ссуды), необходимо рассмотреть вопрос об общей организации банковского кредитования, которая, в свою очередь, во многом зависит от организации банковского дела в стране.
Здесь следует сказать, что сама организация банковского дела, включая банковскую систему, в той или иной стране может иметь различные модели. С некоторой долей условности можно назвать следующие: 1) государственная модель; 2) внегосударственная (т. е. основанная на частных банках); 3) смешанная модель.
Наиболее типичной государственной моделью организации банковского дела была та система, которая существовала в СССР с начала тридцатых годов до конца восьмидесятых. Для этой системы было характерно то, что в полном соответствии с марксистской экономической доктриной существовала государственная монополия на ведение всех банковских дел (банки были только государственными; их денежные фонды формировали ссудный фонд самого государства;[226] деятельность банков и их операции с клиентами детальнейшим образом регламентировались тем же государством; Госбанк СССР, олицетворяя собой государство, был наделен мощными властными полномочиями).
Вторая модель банковской системы основана на частных банках.[227] Собственно, исторически почти во всех странах, если только они не возникли в новейшие времена, развитие банковского дела начиналось с частных банков, чему, в свою очередь, предшествовало индивидуальное ростовщичество.
Естественно, что частные банки не являются финансовыми органами государства, их денежные фонды не находятся в государственной собственности и поэтому деятельность таких банков понятием финансовая деятельность государства вообще не охватывается. Отсюда следует, что отношения, возникающие в процессе кредитных, расчетных и других операций таких банков, предметом финансового права не являются, а регулируются главным образом нормами гражданского права. Разумеется, такие банки, как и любые другие хозяйствующие субъекты, вступают в определенные финансовые отношения с государством, например налоговые, однако такого рода отношения являются продуктом не их собственной деятельности, а финансовой деятельности самого государства.
Кроме того – и это в некоторых странах достаточно распространенная практика как в прошлом, так и сейчас – государство может поручить (либо в силу своего односторонне-волевого решения, либо на договорной основе) частному банку реализацию тех или иных своих финансовых функций. В связи с этим зарубежная практика даже знает такой термин, как финансовый агент государства. Обычно это касается размещения облигаций государственных займов, предоставления через такие банки государственных кредитов тем или иным субъектам, порой же речь может идти о более глобальных вещах, таких как обслуживание государственного долга (включая зарубежные кредиты) и даже осуществление функций эмитента государственных денежных знаков. В данных случаях банки выступают в роли государственных органов, и поэтому эта деятельность охватывается понятием финансовая деятельность государства.[228]
Распространенной в мировой практике является и третья модель банковской системы, основанная на сочетании государственных и частных банков. Первые выступают в роли органов государства, проводя его финансовую политику в области регулирования денежного обращения, осуществления государственного инвестирования, а то и просто льготного кредитования. Вторые действуют в качестве хозяйствующих субъектов, осуществляя кредитование и расчеты как вид предпринимательской деятельности. По нашему мнению, при этой модели государственные банки, их деятельность и отношения, возникающие в процессе этой деятельности, являются объектом финансового права (как отрасли публичного права), а частные банки, их деятельность и отношения, возникающие в процессе этой деятельности (за исключением финансово-экономических, типа налоговых), – предметом гражданского права (как отрасли частного права).
Что касается банковской системы Казахстана, то она, пройдя в соответствии с Законом «О банках и банковской деятельности в Казахской ССР» от 7 декабря 1990 года стадию реформирования, ушла от чисто государственной модели и пришла вроде бы к третьей – смешанной модели. Но пришла довольно своеобразно. Дело в том, что в силу названного Закона в республике была сформирована так называемая двухуровневая банковская система, где верхний уровень был представлен Государственным банком Казахской ССР (сейчас он называется Национальный банк Республики Казахстан), а нижний – всеми остальными банками, в состав которых вошли как существовавшие на тот момент государственные специализированные банки (Промстройбанк, Агропромбанк, Жилсоцбанк, Внешэкономбанк), так и вновь создаваемые всякого рода негосударственные банки (акционерные, кооперативные, в форме хозяйственных товариществ, индивидуальные и т. д.). При этом – в чем и заключается своеобразие момента – все эти банки (т. е. государственные и негосударственные) были уравнены в своем статусе и объединены общей правовой категорией – «коммерческие». Не вдаваясь в лингвистические тонкости, поясним, что этим термином определяются такие хозяйствующие субъекты, которые осуществляют предпринимательскую деятельность, направленную на извлечение прибыли в собственных интересах.
Таким образом, решение вопроса о правовой природе кредитных отношений банков зависит, во-первых, от того, каким является банк (государственным или частным), но если даже этот банк государственный, то, во-вторых, – в каком качестве он выступает: финансового органа государства или субъекта предпринимательской деятельности.
Для уяснения ситуации есть смысл обратиться к тем оценкам, которые были в свое время даны в советской юридической литературе правовому положению и кредитным отношениям бывшего Госбанка СССР. Хотя эти высказывания относятся, что называется, к прошедшим временам, они не потеряли своей научной актуальности и сегодня в силу того, что такого рода банки существуют во многих странах (например, Национальный банк Республики Казахстан, Центральный банк России и т. п.). Оценки были неоднозначными, но наиболее широкое хождение получила так называемая «комплексная концепция».
Она была основана на следующих посылках.
Банки в условиях социалистического общества занимают специфическое правовое положение: они одновременно являются и хозрасчетными юридическими лицами (т. е. по нынешней терминологии – субъектами предпринимательской деятельности), и органами государственного управления. Поэтому в процессе кредитования банки вступают одновременно и в имущественные договорные отношения, регулируемые нормами гражданского права, и в отношения, в которых банки выступают как органы, осуществляющие полномочия властного характера. Данная часть отношений регулируется уже нормами финансового права.[229]
По мнению сторонников этой концепции, планово-организационные функции, которые банки осуществляют в качестве органов государственного управления, и хозяйственно-оперативные функции, которые они осуществляют в качестве юридических лиц, достаточно четко различимы, и задача состоит в том, чтобы банки в процессе своей практической деятельности не допускали нахлестывания этих функций одна на другую. В частности, не применяли в договорных отношениях методы односторонне-властного регулирования.[230]
Данная концепция являлась традиционной и разделялась большинством авторов, причем не только цивилистами, но и специалистами в области финансового права.
Следует, правда, сказать, что концепция о комплексном характере банковского кредита имела несколько вариантов и модификаций, отличающихся друг от друга разным соотношением долей финансового и гражданского права в общем объеме правового регулирования кредита. Так, С. Н. Братусь, например, считал, что кредитная деятельность Госбанка выражена в двух различных правоотношениях – гражданском и административном, а финансовое право вообще не упоминает.[231] Разделяя в принципе эту точку зрения, И. С. Гуревич писал: «Если говорить об удельном весе той и другой группы правовых норм в регулировании расчетно-кредитных отношений, то как раз отношения, складывающиеся в связи с выполнением банком своих основных функций, регулируются, главным образом, нормами гражданского права».[232] Явное предпочтение, следовательно, отдавалось гражданскому праву. В отличие от этого некоторые авторы, говоря о банковском кредите, делали вывод об определяющем характере финансово-правовых отношений и второстепенном – гражданско-правовых.[233] Так, М. Л. Коган, например, считал, что отношения по кредитованию регулируются или только нормами финансового права, или нормами финансового и гражданского права. Причем последнее представлено лишь некоторыми элементами, определяющими главным образом порядок выдачи и возврата ссуд.[234] Здесь, как мы видим, приоритет отводится уже финансовому праву.
