Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву
Преобразование экономики в рыночную очищает министерства от несвойственных им функций и делает более четким их государственно-политическое и, соответственно, финансово-правовое лицо.
В целом же мы считаем, что министерство – это орган государства, обязанный действовать только в его интересах. И именно под этим углом зрения следует оценивать все их денежные операции, включая предоставление ими ссуд подведомственным хозяйствующим субъектам. То есть эти ссуды являются элементом финансовой деятельности государства, что и определяет правовую природу опосредующих их правовых отношений.
Этот общий вывод подтверждается и более детальным анализом данных отношений.
Во-первых, денежные фонды министерств, независимо от источника их образования, находятся в государственной собственности, т. е. представляют собой государственные денежные средства. Они входят в состав финансовой системы государства, где вместе с денежными фондами государственных предприятий формируют особый финансово-экономический институт, обычно именуемый в экономической литературе как децентрализованные финансы либо финансы отраслей народного хозяйства. Эти денежные средства учитываются и используются в качестве финансовых ресурсов государства.[219] Предоставление министерством ссуды выражает собой акт распределения государственного денежного фонда посредством кредитования. Возникающие при этом отношения характеризуются тем, что носят распределительный характер и опосредуют собой, выражаясь языком экономических понятий, движение стоимости только в денежной форме. Иначе говоря, данные общественные отношения как экономическая категория являются финансовыми отношениями.[220]
Во-вторых, о финансовом характере этих отношений свидетельствуют не только экономические, но и юридические признаки, в первую очередь субъективный состав отношения и его содержание. Сторонами этого отношения выступают, с одной стороны, орган государственного управления, с другой – подведомственное ему предприятие. При этом необходимо подчеркнуть, что министерство, предоставляя ссуду, выступает не в роли хозяйствующего субъекта, осуществляющего собственную коммерческую деятельность, а действует в качестве органа государства, реализуя его функцию – обеспечение денежными средствами государственного сектора экономики, нормальное функционирование которого связано с выполнением обязанностей государства перед обществом. Следовательно, здесь имеет место типичное отношение по вертикали.
Специально касаясь вопроса о соотношении финансового и хозяйственного права, следует заметить, что между этими отраслями не возникает противоречий, если рассматривать хозяйственное право в качестве комплексной отрасли. В этом случае отношение ведомственной ссуды будет в полном смысле слова хозяйственно-финансовым, т. е. принадлежащим одновременно и к хозяйственному праву (как комплексной отрасли), и к финансовому. В равной мере при таком подходе отпадает необходимость «усечения» финансового права для доказывания того, что данные отношения являются исключительно хозяйственно-правовыми.
Что же касается соотношения финансового и гражданского права (применительно к рассматриваемой ссуде), то в дополнение к сказанному упомянем следующее обстоятельство. Сторонами этого отношения выступают, как указывалось, субъекты, связанные прямой административной подчиненностью. Поэтому нормы гражданского кодекса, как и вообще гражданское законодательство, на данные отношения не распространяются. Нет также оснований представлять ситуацию таким образом, что, выдавая ссуду, министерство осуществляет производственно-хозяйственную функцию, где выступает не органом государственного управления, вышестоящим по отношению к подведомственным предприятиям, а равноправной с ними стороной. Оказывая финансовую помощь, министерство осуществляет, с одной стороны, распределительную функцию по отношению к государственным фондам, находящимся в его распоряжении, с другой – обеспечивает подведомственные предприятия необходимыми денежными ресурсами. Таким образом, в данном случае министерство реализует распорядительно-организационную функцию, действуя в качестве именно органа государственного управления, а не хозяйственной организации. Свидетельством этому является, в частности, то обстоятельство, что данные ссуды являются беспроцентными, т. е. министерство от самого факта предоставления денег собственной материальной выгоды не извлекает. Кстати, деньги могут предоставляться лишь подведомственным предприятиям, т. е. министерство не является кредитным органом общего назначения, как, например, какой-либо банк, а лишь обеспечивает финансирование той хозяйственной системы, которую возглавляет в качестве органа государственного управления. Заметим, что деньги в порядке оказания финансовой помощи предприятиям могут предоставляться как на безвозвратной, так и на возвратной основе (ссуда). Выбор формы предоставления денег зависит от усмотрения министерства, т. е. осуществляется в односторонне-властном порядке. Характерно, что если деньги предоставляются безвозвратно, то управленческий характер отношений министерства с подведомственными предприятиями сомнения в общем-то ни у кого не вызывает. В состоянии ли столь коренным образом изменить природу этих отношений установление условия о возвратности денег? Превращает ли оно министерство из управленческого органа в равноправного с предприятиями субъекта? Думается, что нет.
Таким образом, предоставление министерством денег взаймы подведомственным предприятиям производится на управленческой основе. Не случайно поэтому представители хозяйственно-правовой концепции – и в этом с ними можно согласиться – определяют ведомственную ссуду в качестве управленческого договора. Управленческий характер отношений, возникающих при этих ссудах, признают и экономисты. Так, П. С. Никольский отмечает, что маневрирование средствами резервного фонда на кредитной основе есть одно из свойств и функций управления.[221]
Следовательно, отношения, возникающие при выдаче ведомственных ссуд, ни гражданско-правовыми, ни хозяйственно-правовыми не являются.
Но, возможно, они являются административными правоотношениями? Ведь эти отношения, о чем было сказано выше, представляют собой управленческие отношения, которые, как известно, составляют предмет административного права. А поскольку в последние годы в теории права закрепилось понятие административный договор, под которым некоторые авторы понимают любой договор, заключенный органом государственного управления,[222] то данный вариант кажется еще более убедительным.
Представляется, что в данной ситуации следует воспользоваться рекомендацией Ц. Я. Ямпольской, которая считает, что в определении сущности договора надо «идти не от характеристики сторон, а от специфики содержания договора, от специфики его предмета».[223] То есть природу договора определяет характер отношений, которые этот договор опосредуют. Другими словами, лишь в том случае договор имеет право называться административным, если он является юридической формой, именно административного отношения. А поскольку выдача ведомственных ссуд, о чем было сказано выше, является элементом финансовой деятельности государства и возникающие при этом отношения являются финансовыми, то признавать данный договор административным было бы неправильным.
Это позволяет нам присоединиться к мнению тех авторов, которые считают, что правоотношения по созданию и использованию в системе министерства резервов и централизованных фондов, включая выдачу возвратных ссуд предприятиям, являются финансовыми.[224]
Однако и при таком подходе к решению проблемы возникает по крайней мере два вопроса: 1) являются ли отношения по выдаче ведомственной ссуды договорными или же они представляют собой какую-то иную форму отношений; 2) реален ли такой договор, имея в виду, что непременным условием любого договора, как считают многие ученые-юристы, должно быть наличие юридического и фактического равноправия сторон, свобода и независимость при отправлении их волеизъявления, что между соподчиненными субъектами обеспечить практически невозможно.
Представляется, что на первый вопрос можно ответить утвердительно. Данное отношение обладает полным набором элементов, свойственных договорным отношениям. Обращение предприятия к министерству о предоставлении денег взаймы (с указанием срока и суммы) является офертой, согласие министерства – акцептом. Причем это обращение происходит по инициативе самого предприятия и носит добровольный характер, в чем находит свое выражение его свобода волеизъявления. Если предприятие не устраивают условия, на которых министерство согласно предоставить ссуду, то предприятие вправе отказаться от нее. В этом, кстати, также проявляется свобода его волеизъявления. При отсутствии просьбы предприятия о предоставлении ему денег, а также отсутствии договоренности сторон о размере ссуды и сроках ее погашения данное отношение вообще не возникает. Таким образом, само отношение ведомственной ссуды основывается на встречном волеизъявлении сторон, взаимная увязка которого обеспечивается посредством их соглашения.
