Татьяна Михалева - Европейское право
Сущность и содержание правосубъектности ЕС выражается, в частности, в следующем:
– ЕС признается единым субъектом компетенции, предоставленной государствами-членами и реализуемой им через собственные институты, органы и учреждения;
– в ЕС существует единая система правовых актов ЕС, издаваемых во всех сферах его компетенции;
– ЕС вправе заключать международные договоры с иностранными (третьими) государствами и международными организациями;
– ЕС обладает «максимально широкой правоспособностью» юридического лица на территории всех его государств-членов, в том числе имеет право выступать собственником движимого и недвижимого имущества (ст. 335 Договора о функционировании ЕС);
– ЕС несет ответственность по заключенным им договорам за причинение вреда другим лицам и по другим обязательствам (ст. 340 Договора о функционировании ЕС);
– ЕС обладает привилегиями и иммунитетами на территории государств-членов (ст. 343 Договора о функционировании ЕС), которые гарантированы специальным протоколом, к учредительным документам (Протокол о привилегиях и иммунитетах ЕС);
– ЕС вправе создавать дипломатические миссии (делегации) в иностранных государствах и при международных организациях;
– ЕС обладает собственным бюджетом, финансируемым за счет собственных ресурсов, однако без права самостоятельно утверждать их источники и величину.
Из принципа единой правосубъектности ЕС существуют два основных исключения.
Первое связано с распространением в механизме управления ЕС юридически автономных ведомств, которые с принятием Лиссабонского договора получили общее наименование «учреждения» (в доктрине также именуются «децентрализованные учреждения»).
Специфической чертой учреждений ЕС является признание за ними собственной правосубъектности юридического лица, т. е. субъекта права, формально обособленного от ЕС. Некоторые учреждения ЕС даже наделены правом заключать от своего имени международные соглашения с третьими странами. Эти соглашения, однако, нуждаются в одобрении политическими институтами ЕС. К таким учреждениям ЕС, в частности, относятся:
– Европейский инвестиционный банк;
– учреждения в социально-трудовой сфере: Европейский центр по развитию профессионального обучения (CEDEFOP), Европейское учреждение по улучшению условий труда (EUROFOUND), Европейское учреждение по обучению (ETF), Европейское агентство по здоровью и безопасности на рабочем месте (OSHA);
– учреждения в медицинской, санитарной и продовольственной сферах: Европейское агентство по медикаментам (ЕМЕА), Европейский орган по безопасности продуктов питания (EFSA), Европейский центр по контролю заболеваний (ECDC), Европейский наблюдательный центр в отношении наркотических средств и наркотической зависимости (EMCDDA);
– учреждения в сфере промышленности, транспорта и телекоммуникаций: Европейское агентство по морской безопасности (EMSA), Европейское агентство по воздушной безопасности (EASA), Европейское железнодорожное агентство (ERA), Европейское агентство по безопасности сетей и информации (ENISA), Европейское агентство по химическим продуктам (ЕСА);
– учреждения в природоохранной сфере: Европейское агентство по окружающей среде (ЕЕА);
– учреждения по регистрации прав интеллектуальной собственности: Ведомство по гармонизации на внутреннем рынке (OHIM), Ведомство по сортам растений;
– учреждения в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС: Европейское полицейское ведомство – Европол (Europol), Евроюст (Eurojust), Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств – членов ЕС (FRONTEX);
– учреждения в рамках общей внешней политики и политики безопасности ЕС: Европейское оборонное агентство (ADE/ EDA), Спутниковый центр ЕС, Европейский институт по исследованию безопасности ЕС;
– экспертные учреждения в области охраны прав человека: Агентство ЕС по основным правам, Европейский институт по вопросам равенства мужчин и женщин. Самостоятельная правосубъектность в учредительных документах признана и за Европейским центральным банком (параграф 3 ст. 282 Договора о функционировании ЕС).
Другое исключение, затрагивающее принцип единой правосубъектности ЕС, касается судьбы второго из числа Европейских сообществ, учрежденных Римскими договорами 1957 г., – Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом/ЕСАЭ).
Вопрос о дальнейшем статусе Евратома вызвал широкие дискуссии еще в ходе работы Европейского конвента, разрабатывавшего проект Европейской конституции 2004 г.
Первоначальная идея – прекратить действие учредительного документа Евратома (Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, или Договора о Евратоме/ЕСАЭ) и включить его нормы в текст Европейской конституции – натолкнулась на сопротивление партий и общественных объединений экологической направленности («зеленых»).
По этой причине, а также ввиду специфического предмета деятельности Евратома (научное исследование и использование энергии атома в мирных целях) разработчики проекта Европейской конституции решили оставить в силе его учредительный договор и сохранить Европейское сообщество по атомной энергии в качестве организации, состоящей при ЕС, имеющей аналогичный состав государств-членов и управляемый руководящими органами ЕС (институтами ЕС).
Такой подход нашел отражение в Лиссабонском договоре. Его юридической формой стал специальный протокол, приложенный к тексту последнего (но не к учредительным документам самого ЕС) – Протокол, изменяющий Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Протокол № 2 к Лиссабонскому договору).
Указанным Протоколом из текста Договора о Евратоме 1957 г. исключено большинство положений по институциональным и финансовым вопросам, применительно к которым новая редакция Договора о Евратоме отсылает к соответствующим статьям Договора о ЕС или Договора о функционировании ЕС. Юридическая связь Договора о Евратоме с учредительными документами ЕС также проявляется в системе прилагаемых к ним протоколов. Некоторые протоколы, прилагаемые к Договору о ЕС и Договору о функционировании ЕС, одновременно приложены к Договору о Евратоме. Это протоколы о Статуте Суда ЕС, о привилегиях и иммунитетах ЕС и о ст. 40.3.3 Конституции Ирландии.
С другой стороны, Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии официально больше не будет входить в систему учредительных документов ЕС.
В дальнейшем не исключено проведение более существенной реформы правового статуса Европейского сообщества по атомной энергии. С соответствующей инициативой при подписании Лиссабонского договора выступил ряд государств-членов (Декларация № 54).
4.2 Общая характеристика компетенции Европейского союза
Компетенция – общеправовая категория, обозначающая совокупность предметов ведения (предметная компетенция) и полномочий (прав и обязанностей) должностного лица, органа или организации в целом.
Компетенция ЕС имеет государственно-подобный характер в том смысле, что включает в себя широкий спектр властных прерогатив по управлению обществом. К ним относится, в том числе, издание законодательных, административных и юрисдикционных (судебных) актов. Эти акты способны иметь обязательную силу не только для государств-членов, но и для их граждан, одновременно являющихся гражданами ЕС в целом, а также для других физических и юридических лиц, которые проживают, находятся или занимаются какой-либо деятельностью в ЕС.
С другой стороны, не будучи государством, ЕС приобретает свою компетенцию не непосредственно от народа, а за счет уступки в его пользу части суверенных прав государствами – членами ЕС, которая оформляется посредством соглашений между ними (учредительных документов ЕС-Договоров).
Как показывает история ЕС, эта уступка носит не разовый, одномоментный характер. Она совершается постепенно – по мере развития интеграции внутри ЕС и соответственно появления новых задач и проблем, требующих решения на европейском уровне.
С 50-х гг. XX в., когда были созданы Европейские сообщества, предметная компетенция ЕС прошла путь от узкоспециализированных сфер (создание общего рынка угля и стали в рамках ЕОУС) до общеэкономических проектов (общий рынок ЕЭС, дополненный сотрудничеством по вопросам мирного использования атомной энергии в рамках Евратома) и, наконец, до распространения на весь спектр общественных отношений, включая разработку общей внешней политики и политики безопасности с военным компонентом и вопросы борьбы с преступностью (вторая и третья «опоры» ЕС).
Дальнейшее расширение компетенции ЕС осуществляется главным образом посредством расширения и углубления его задач и полномочий в уже подведомственных ЕС сферах общественной жизни и в меньшей степени путем признания за ЕС новых сфер компетенции. В частности, Лиссабонский договор 2007 г. признал за ЕС полномочия осуществлять политику и мероприятия в таких областях, как:
