Татьяна Михалева - Европейское право
– исполнительные акты: акты, принимаемые Комиссией или, в отдельных случаях, Советом ЕС в целях обеспечения единых условий претворения в жизнь (исполнения) регламентов, директив, решений ЕС. Полномочия по изданию таких документов должны быть определены в акте, во исполнение которого они принимаются (в «базовом» регламенте, «базовой» директиве, «базовом» решении). Кроме того, Европарламент и Совет ЕС в форме регламента должны установить общие принципы осуществления подобных исполнительных полномочий Комиссией (параграфы 2–4 ст. 291 Договора о функционировании ЕС).
В наименовании делегированных и исполнительных актов ЕС в обязательном порядке должно использоваться слово «делегированный» или «исполнительный» (например, «Делегированный регламент Комиссии о…», «Исполнительное решение Совета о…»).
Разграничивая две категории правовых актов ЕС, учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 г., как и ранее проект Европейской конституции 2004 г., не устанавливают принципа верховенства законодательных актов Европарламента и Совета ЕС над незаконодательными актами этих и других институтов.
Подзаконный характер, безусловно, имеют делегированные и исполнительные акты – как минимум, в отношении того законодательного акта, на основании или во исполнение которого они приняты. Однако подобный вывод не может быть применен к незаконодательным актам, если они издаются непосредственно на основании учредительных документов ЕС (например, решения Европейского совета или Совета ЕС по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).
Отсюда не исключена ситуация, когда законодательный регламент или законодательная директива, принятые Европарламентом и Советом ЕС, будут отменены Судом ЕС на том основании, что они противоречат, например, регламенту или решению, изданному Европейским центральным банком или Европейским советом в рамках своих полномочий, предусмотренных другими статьями Договора о ЕС или Договора о функционировании ЕС.
3.7 Значение судебного прецедента в праве Европейского союза
Основополагающие черты европейского законодательства – принципы субсидиарности и пропорциональности, уважения основных прав человека, правовой определенности и законных ожиданий, равенства и недискриминации, сотрудничества, транспарентности – и судебные решения, на основе которых они сформулированы.
В рамках интеграционного процесса сформировались два важнейших судебных органа – Европейский суд по правам человека и Суд Европейских сообществ. По мере эволюции в ЕС утверждается трехзвенная структура. Каждая из судебных инстанций играет в пределах своей компетенции важную роль в нормотворческом процессе. ЕСПЧ образован на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Его главное назначение – обеспечить соблюдение все ми государствами – участниками Конвенции принятых ими на себя обязательств. Считается, что ЕСПЧ играет субсидиарную роль, помогая государствам-участникам выполнять свои обязательства и устранять возникшие нарушения. На практике важнейшая функция ЕСПЧ состоит не только в рас смотрении конкретных жалоб. В его решениях дается всестороннее толкование основных положений Конвенции. В результате особо значимые судебные решения приобретают прецедентный характер. Формально обязательное лишь для спорящих сторон, та кое решение становится на деле самостоятельным источником права.
Исключительно важную роль в развитии нормотворческого процесса в рамках Сообществ и ЕС играют суды ЕС. Они обеспечивают единообразное толкование и применение права ЕС. Судебная система ЕС с подписанием Ниццкого договора 2001 г. включает Суд ЕС, Суд первой инстанции и специализированные судебные палаты. Ведущую роль в нормотворческой деятельности сохраняет Суд ЕС, выполняющий функции верховного, конституционного и суда кассационной инстанции. Благодаря преюдициальной процедуре Суд ЕС, а отчасти и СПИ, тол кует основные положения учредительных договоров и иных нормативно-правовых актов и формулирует автономные понятия и концепции, которые дополняют и уточняют положения нормативно-правовых актов и вводят в действие новые принципиально важные для развития интеграционного права положения. Таковы, например, концепция прямого действия, верховенства и интегрированности права ЕС; концепция параллельного внешнеполитического сопровождения, определение понятия и содержания общих принципов права ЕС и многие другие. Нередко положения, разработанные и введенные в практику Судом, получают в последующем закрепление в нормативно-правовых актах.
3.8 Пересмотр законодательных актов Европейского союза
Учредительные документы ЕС по форме и порядку принятия являются международными договорами, связывающими государства – члены ЕС. Процедура пересмотра Договоров по этой причине также имеет договорный характер (ст. 48 Договора о ЕС). В то же время с принятием Лиссабонского договора правотворческая практика несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действовавших в ЕС до вступления Лиссабонского договора в силу.
Ранее государства – члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными «владыками Договоров», т. е. могли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межправительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими внутригосударственными процедурами.
Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий европейский интерес, имела лишь консультативное значение и никак не связывала руки государствам.
После вступления Лиссабонского договора в силу ситуация несколько изменилась. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохраняет за собой право вето на внесение поправок в учредительные документы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках «обычной процедуры пересмотра») впервые может приобрести не зависимый от государств представительный институт ЕС – Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами ЕС.
Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупномасштабных изменений Договоров вводится дополнительный этап – созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных органов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов ЕС в целом (Европейского парламента и Комиссии).
В задачу Конвента входят изучение проектов пересмотра Договоров и подготовка по этому поводу рекомендации для межправительственной конференции государств-членов. Рекомендация конвента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии.
Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб планируемых изменений Договоров является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предварительное одобрение Европейского парламента.
Кроме «обычной процедуры пересмотра» ст. 48 Договора о ЕС предусматривает также «упрощенные процедуры пересмотра», которые носят по определению менее сложный и длительный характер (не требуют созыва Конвента, межправительственной конференции или ратификации во всех государствах-членах). В зависимости от вида упрощенных процедур пересмотра участие Европарламента в них будет носить либо полноценный (с правом абсолютного вето), либо совещательный (консультативный) характер. Однако следует учитывать, что такие процедуры могут быть задействованы лишь в ограниченных пределах (изменение внутриполитической компетенции ЕС или совершенствование законодательных процедур ЕС в сторону дальнейшего сокращения права вето государств-членов и расширения прерогатив Европарламента).
Глава 4. Компетенция Европейского союза
4.1 Правовые основания для реализации полномочий Европейского союза
В результате реформы учредительных документов, проведенной Лиссабонским договором 2007 г., основополагающим принципом устройства ЕС является принцип единой правосубъектности (ст. 47 Договора о ЕС). В силу этого принципа при издании правовых актов, заключении международных соглашений и в иных правоотношениях ЕС отныне выступает как единое целое.
Сущность и содержание правосубъектности ЕС выражается, в частности, в следующем:
– ЕС признается единым субъектом компетенции, предоставленной государствами-членами и реализуемой им через собственные институты, органы и учреждения;
