Татьяна Михалева - Европейское право
Со вступлением в силу Лиссабонского договора решениями оформляются следующие нормативные акты ЕС:
– индивидуальные акты, включающие предписания, адресуемые конкретным субъектам – государствам-членам или частным лицам (например, решения Комиссии о наложении штрафов на предприятия);
– акты, включающие обязательные предписания, направленные широкому кругу лиц и не направленные на унификацию или гармонизацию национального права. В форме решений должны оформляться, например, меры в сфере общей внешней политики и политики безопасности (вместо издававшихся в «старом» ЕС общих стратегий, позиций, акций), указания относительно финансовых или иных практических мероприятий ЕС, инструкции относительно разрешения организационных вопросов, включая уточнение или изменение отдельных положений учредительных документов.
г) Рекомендации, равно как и заключения, в отличие от вышеперечисленных актов не обладают юридически обязательной силой. Рекомендация служит формой выдвижения предложений институтов ЕС по определенным вопросам. Совет и Комиссия обладают неограниченным правом издания рекомендаций (ст. 292 Договора о функционировании ЕС); другие институты могут издавать их в случаях, предусмотренных учредительными документами.
д) Заключение является формой изложения официальных позиций институтов ЕС относительно каких-либо вопросов.
Особое место среди документов, принимаемых органами и учреждениями ЕС, которые не являются частью его институционального механизма и потому не уполномочены издавать от его имени правовые акты, занимают акты Европейского омбудсмена, Экономического и социального комитета, Комитета регионов, Европола, Евроюста, европейских агентств и др. Постановления этих инстанций оформляются решениями sui generis (особого рода) либо в форме их заключений, резолюций, деклараций и т. п.
Подобные документы соответственно не признаются в качестве правовых актов ЕС в значении ст. 288 Договора о функционировании ЕС. В современной доктрине в этой связи их называют актами, не предусмотренными Договорами, актами вне номенклатуры, непоименованными, нетипичными актами или актами особого рода.
То же самое относится к актам институтов, которые издаются в не предусмотренных учредительными документами формах, т. е. приняты в иной форме, нежели регламент, директива, решение, рекомендация, заключение. Это, например, резолюции Европейского парламента и Совета; сообщения, белые книги, зеленые книги Европейской комиссии, кодексы поведения и др.
Упомянутые документы, как правило, способны обладать только рекомендательным действием. Тем не менее они могут порождать обязательные юридические последствия в случае, если это прямо предусмотрено в учредительных документах или правовых актах ЕС. При необходимости их оспаривание допускается в Суде Европейского союза.
Данное условие выполняется, в частности, применительно к «ориентирам» Европейского центрального банка (ст. 12.1 и ст. 14.3 Протокола об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка). «Ориентиры» ЕЦБ могут содержать нормы права, но подобно директивам адресуются государствам-членам (точнее, национальным центральным банкам государств-членов, перешедших на евро, для которых имеют обязательную силу).
Особый статус имеют внутренние регламенты, устанавливающие внутренние правила организации и деятельности коллегиальных институтов, органов, учреждений ЕС. В отличие от обычных регламентов ЕС (общеобязательных нормативных актов прямого действия) положения внутренних регламентов не могут возлагать обязанности на третьих лиц, но могут наделять их правами по отношению к соответствующему институту, органу, учреждению, например правами в области доступа к их документам. Внутренние регламенты институтов традиционно утверждаются их решениями, поэтому могут также считаться разновидностью правовых актов ЕС в значении ст. 288 Договора о функционировании ЕС. Однако это не относится к внутренним регламентам иных, чем институты, органов и учреждений ЕС, которые не уполномочены издавать правовые акты ЕС в значении указанной нормы.
Наконец, следует упомянуть межинституционные соглашения, являющиеся договорными актами институтов ЕС. Подобные соглашения, как правило, имеют трехсторонний характер (заключаются между Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией) и содержат правила, регулирующие их взаимодействие в разных сферах деятельности ЕС. В учредительных документах ЕС в редакции Лиссабонского договора (ст. 295 Договора о функционировании ЕС) впервые предусмотрено, что межинституционные соглашения между упомянутыми институтами могут иметь юридически обязательный характер.
3.6 Общая характеристика актов, принимаемых в Европейском союзе
В соответствии с учредительными документами ЕС в редакции Лиссабонского договора правовые акты ЕС можно разделить на две категории: законодательные и незаконодательные акты.
В основе деления лежат следующие критерии:
– юридическая сила правового акта;
– субъекты правотворчества (институты);
– процедуры принятия.
Понятие «законодательные акты» впервые включено в учредительные документы ЕС Лиссабонским договором 2007 г., заимствовавшим его из проекта Европейской конституции 2004 г. Правовой акт ЕС относится к категории законодательных, если он удовлетворяет следующим критериям (ст. 289 Договора о функционировании ЕС):
– правовой акт принят в форме регламента, директивы или решения и имеет юридически обязательную силу. Рекомендации и заключения как документы, не имеющие подобной силы, законодательными актами ЕС не признаются;
– правовой акт принят Европейским парламентом и Советом ЕС. Если документ издан в форме регламента, директивы или решения какого-либо другого института (например, Европейского совета, Комиссии или Европейского центрального банка), то он не считается законодательным актом;
– правовой акт принят в результате «обычной законодательной процедуры» или «специальной законодательной процедуры». Первая, напомним, состоит в совместном принятии документов Европейским парламентом и Советом ЕС. Вторая имеет несколько разновидностей и предполагает издание актов единолично Европейским парламентом после консультации или с одобрения Совета ЕС либо, чаще, Советом после консультации или с одобрения Европейского парламента. Выбор разных видов законодательных процедур определяется уполномочивающими статьями учредительных документов для каждого конкретного вопроса ведения ЕС. Если Европейский парламент и/или Совет ЕС принимают меры по вопросам, где учредительные документы не предусматривают применения законодательной процедуры, то изданные ими правовые акты не считаются законодательными.
К числу «незаконодательных» актов ЕС в соответствии с Лисса бонским договором 2007 г. относятся:
– юридически обязательные акты (регламенты, директивы, решения) Европарламента и Совета ЕС, для принятия которых учредительные документы не предусматривают использования общей или специальной законодательной процедуры;
– юридически обязательные акты других институтов ЕС: регламенты, директивы, решения Европейской комиссии, регламенты и решения Европейского центрального банка; решения Европейского совета;
– рекомендации и заключения как акты, не имеющие юридически обязательной силы, независимо от принимающего института.
Особое место среди «незаконодательных» актов занимают акты, принимаемые на основании, в дополнение или во исполнение законодательных актов. К таковым, в частности, относятся:
– делегированные акты: юридически обязательные акты общего действия (регламенты, директивы или решения, не указывающие адресатов), издаваемые Комиссией на основании полномочий, которые предоставлены (делегированы) ей в законодательном акте, принятом Европейским парламентом и/или Советом ЕС. Подобные акты могут дополнять и даже изменять отдельные положения законодательного акта, но лишь на условиях и в пределах, зафиксированных в его тексте (ст. 290 Договора о функционировании ЕС);
– исполнительные акты: акты, принимаемые Комиссией или, в отдельных случаях, Советом ЕС в целях обеспечения единых условий претворения в жизнь (исполнения) регламентов, директив, решений ЕС. Полномочия по изданию таких документов должны быть определены в акте, во исполнение которого они принимаются (в «базовом» регламенте, «базовой» директиве, «базовом» решении). Кроме того, Европарламент и Совет ЕС в форме регламента должны установить общие принципы осуществления подобных исполнительных полномочий Комиссией (параграфы 2–4 ст. 291 Договора о функционировании ЕС).
