Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
В ст. 26 Конституции РФ провозглашается право каждого гражданина на «пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, обучения, творчества». Закон отмечает, что в «Российской Федерации с ее многонациональным населением традиционно сложившейся нормой языкового сосуществования является двуязычие и многоязычие» (преамбула). Появляется новый термин «языковый суверенитет», который понимается как «совокупность прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка» (ст. 2).
Закон объявляет русский язык «основным средством межнационального общения» и придает ему «статус государственного языка на всей территории Российской Федерации» (ст. 3). При этом отмечается, что республики в составе России могут обзаводиться и собственными государственными языками.
В соответствии с нормами международного права «государство гарантирует гражданам Российской Федерации осуществление основных политических, экономических, социальных и культурных прав вне зависимости от их знания какого-либо языка» (ст. 5). Наряду с этим русский язык функционирует как государственный и в этом качестве изучается во всех учебных заведениях страны (ст. 10). В любом многонациональном обществе всегда существует опасность того, что объявление какого-либо языка государственным повлечет за собой дискриминацию. Наиболее известным и очевидным видом дискриминации является дискриминация меньшинства. В то же время объявление государственным одного из языков местных меньшинств может привести к дискриминации большинства.
Касаясь языковых проблем молодых Соединенных Штатов, А. де Токвиль отмечал: «Когда люди, не будучи более привязанными к своему месту, беспрестанно общаются друг другом, когда кастовость уничтожена, а классовый состав обновляется и перемешивается, все слова языка также смешиваются в одну кучу. Те из них, которые не могут импонировать большинству, погибают; остальные образуют общий фонд… Почти все диалектические различия, разделяющие языки Европы, явным образом стираются; в Новом Свете нет местных говоров, и день ото дня они исчезают в Старом»[229].
Если события будут развиваться естественно, то же самое может произойти и с русским языком. В то же время необходимо развивать и национальные языки.
Внимательный анализ исходящих от республик политических инициатив свидетельствует, что государственная целостность России рассматривается некоторыми из них лишь как необходимое условие перехода к следующему этапу – государственной независимости.
Существование в составе России в максимально расширенных рамках суверенитета позволяет бывшим автономиям добиться льготных условий для укрепления своих властных систем[230].
Равноправие субъектов Федерации в их бюджетных отношениях с федеральным центром считается одним из основных принципов бюджетного федерализма.
Бюджетная статистика показывает, что у республик выше уровень бюджетных расходов на душу населения притом, что они «оставляют» у себя более высокую долю собранных налогов и формируют за счет поступления из федерального бюджета более весомую часть своих доходов[231].
Асимметрия бюджетного устройства может опираться на те или иные нормативно-правовые акты, регламентирующие налоговые и бюджетные от-ношения между центром и регионами. Легитимность такого рода «асимметричных» правовых актов, по меньшей мере, небесспорна. Любое бюджетное неравноправие субъектов Федерации противоречит не только бюджетному законодательству, но и Конституции РФ.
«Формально-правовая» асимметрия продолжает оставаться одной из черт нынешнего состояния бюджетной системы России.
Наиболее яркими ее проявлениями являются: особые бюджетные режимы республик; бюджетные соглашения центра с субъектами Федерации; федеральные законы об отдельных видах налогов; федеральные законы об отдельных субъектах Федерации.
Термин «бюджетный федерализм» применим ко всем странам, бюджетная система которых включает несколько обособленных региональных уровней и предполагает осуществление анализа взаимоотношений, возникающих между этими уровнями бюджетной системы.
Основной конфликт заключается в степени децентрализации при выполнении имеющихся фискальных задач. Все решения, которые принимаются в данной области, делятся на две категории: те, которые эффективнее принимать централизованно, и те, которые эффективнее принимать децентрализованно. Общий принцип бюджетного федерализма таков: переход от централизованного к децентрализованному принятию решений происходит только в том случае, когда он ведет к улучшению, то есть повышает в конечном счете эффективность принимаемых решений[232].
Для сравнения некоторых функций управления субъектом федерации можно обратиться к опыту Соединенных Штатов Америки. Один из субъектов федерации – штат Вермонт, который был образован в 1777 г. как независимая республика со своей собственной конституцией и Биллем о правах. Это – первый штат в Северной Америке, объявивший рабство вне закона и отменивший владение имуществом как обязательное условие для избирательного права. В 1791 г. Вермонт был принят в союз четырнадцатым штатом.
Правительственная структура Вермонта близка к федеральной модели с разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Исполнительную власть осуществляют губернатор и ряд должностных лиц. Губернатор выбирается прямо избирателями сроком на два года, в отличие от большинства штатов, где срок полномочий составляет четыре года. Губернатор может быть переизбран на любое количество сроков, обвинен и привлечен к суду Законодательным собранием, но этого еще в истории штата никогда не случалось. Губернатор обладает правом назначать на ответственные должности судей, членов комитетов и комиссий, контролирующих определенные департаменты, что утверждается Сенатом штата. Так же, как и президент США, губернатор предлагает бюджет штата и может рекомендовать законы.
Другие официальные посты штата избираются прямо сроком на два года. Вице-губернатор, или «губернатор-лейтенант», имеет такие же обязанности, как и вице-президент США, включая представительство в Сенате штата.
Государственный секретарь штата в отличие от федерального секретаря отвечает не за международные отношения, а контролирует избирательную компанию, взаимоотношения местных властей и правительства штата, установление норм и стандартов для специалистов различных профессий.
Адвокат-губернатор – это главный прокурор штата, который является главным юридическим советником губернатора.
Казначей отвечает за деньги, полученные штатом, а также за прибыли от взносов, размещенные на длительный срок, за управление заемом штата через продажу. Однако в отличие от федерального секретаря казначейство не несет ответственности за бюджет и за налогообложение.
Ревизор счетов несет ответственность за точность и эффективность во всех финансовых операциях штата, его функции очень схожи с функциями федеральной главной бухгалтерии при конгрессе.
Законодательным органом является Законодательное собрание штата (официально Генеральная Ассамблея), которое состоит из двух палат, так же как и федеральный конгресс. Сенат состоит из 30 сенаторов, избранных от каждой из 14 округов Вермонта, но в отличие от федерального Сената количество сенаторов, представляющих данный округ, зависит от населения того округа. Палата представителей состоит из 150 членов, избранных из двух- или одночленных районов с равным населением.
Законодательное собрание обычно работает с января по апрель или май каждого года. Так же, как и на федеральном уровне, губернатор не может распустить Законодательное собрание, но имеет право созвать его внеочередную сессию. Вице-губернатор председательствует в Сенате, в то время как палата представителей избирает спикера в качестве председательствующего.
Так же, как и в федеральном правительстве, обе палаты должны утвердить законы и расходы штата. Губернатор может наложить вето на закон, но голосование большинством в ⅔ голосов в обеих палатах законодательного собрания аннулирует это вето.
Законодательная власть Вермонта представлена в каждом округе районными судами по уголовным делам, высшими судами по гражданским делам и Верховным судом штата. В его составе – Председатель и четыре члена суда. Суд рассматривает апелляции, причем сохраняется возможность апелляции в Верховный суд США, регулирует деятельность судебной системы в целом. Все судьи назначаются губернатором с согласия Сената, но они должны подтверждаться в должности законодательным собранием каждые шесть лет (в отличие от пожизненного назначения в федеральном органе).
