Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
В процессе правового регулирования трансграничного сотрудничества в Российской Федерации важное значение имеет региональное законодательство, которое получило за последнее время заметное развитие.
Можно сделать вывод, что конституции республик, уставы краев и областей Российской Федерации, с одной стороны, содержат достаточные основы для функционирования трансграничного сотрудничества региональных и местных властей в контексте норм и правил Совета Европы (право на вступление в ассоциации, заключение соглашений и т. д.), с другой – многие положения основных законов субъектов Российской Федерации весьма активно вторгаются в федеральное правовое пространство, противоречат ныне действующей Конституции и законодательным актам России, нуждающимся в существенных уточнениях.
Суверенитет, территориальная целостность и единство государства не могут служить непреодолимым препятствием на пути самоопределения народов. Самоопределение должно происходить демократическим путем и на основе норм международного права, а в строго определенных случаях – с помощью международных органов и организаций.
При решении проблемы соотношения суверенитетов, предметов ведения в федеративном государстве важно исходить из того, что:
а) сам факт вступления республики в федерацию означает, что ее суверенитет не может осуществляться так же, как если бы она не входила и оставалась полностью независимым государствам;
б) вступая в федерацию, республики тем самым признают ее суверенитет, а также верховенство федеральных законов и иных установлений в сферах и вопросах, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов; в) хотя носителем суверенитета федерации является ее многонациональный народ, он представляет собой не механическую сумму источников власти ее субъектов; г) самоограничение суверенных прав и полномочий республик – субъектов федерации не означает потерю ими своего суверенитета; д) суверенитет федерации и суверенитет входящих в нее республик не абсолютны, а относительны, так как они взаимосвязанные и сопряженные суверенитеты, каждый из которых не может реализовываться вне учета действий друг друга; е) суверенитет республик-субъектов федерации не должен вести ни к автократии, ни к сепаратизму[220].
Надо иметь в виду, что только четкое разграничение предметов ведения и полномочий является важнейшим предварительным условием и предпосылкой нормального взаимодействия федерального центра и субъектов федерации.
Федерализм, который первоначально зародился в США, подразумевал строгое разделение функций и полномочий между центральной властью и властями субъектов федерации. Однако такая модель не действует в чистом виде ни в одном государстве.
Имеются сферы, в которых требуются кооперация и солидарная ответственность центра и составных частей при осуществлении важнейших государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила название кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения федерации и ее субъектов[221].
И. А. Умнова считает, что в «целом для России характерен этап становления кооперативного федерализма»[222].
Документом, положившим начало новому типу федеративных отношений стал Федеративный Договор. Действующая Конституция РФ подтвердила выбор Россией модели кооперативного федерализма, необходимость формирования механизма совместного осуществления государственной власти.
Отношение к установлению предметов ведения неоднозначно в отечественной науке. Некоторые ученые рассматривают этот принцип как неспособность законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами[223].
С. Шахрай считает, что это своего рода «переходные положения», рассчитанные на неопределенный временной период[224].
В мире существуют два способа разграничения предметов ведения. Первый способ – закрепление предметов ведения федерации и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов – сферы конкурирующей компетенции и второй способ – когда определяются предметы исключительного ведения федерации, совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации[225].
Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является закрытым. Это создает определенные гарантии конституционной защиты согласованного сторонами федеративных отношений объема совместного ведения.
В основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание принципов субсидарности и централизации.
В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что перечень предметов ведения субъектов Федерации довольно обширен. Однако субъекты Российской Федерации не наделены правом законотворчества в таких отраслях права, как гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, арбитражно-процессуальное, авторское и патентное, которые в той или иной мере касаются регулирования прав и свобод человека и гражданина.
Принцип централизации характерен и для регулирования судебной системы. В соответствии с российской Конституцией судоустройство отнесено к ведению Федерации. Российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения тяготеет к числу централизованных федеральных систем.
Среди множества аспектов, обсуждаемых в ходе дискуссии об «асимметричной федерации», этнолингвистическим проблемам уделяется не слишком много внимания. Речь идет о неравенстве соседствующих в нашей стране языков. До сих пор нет оценки значения беспрецедентного подъема национального самосознания «титульных» народов как в бывших союзных республиках, так и в российских автономиях.
Еще в 1978 г. три закавказские республики – Азербайджан, Армения и Грузия – в своих конституциях закрепили за языками «титульных» наций статус государственных. К середине 1990 г. все тогда еще союзные республики законодательно закрепили за языками «титульных» народов статус «государственных».
Верховный Совет СССР оказался в безвыходном положении: ему не оставалось ничего иного, как признать сложившуюся языковую ситуацию, законодательно санкционировав ее. Это было сделано в Законе «О языках народов СССР», принятом за несколько месяцев до распада СССР. В этом документе русский язык не имел статуса «государственного». В ст. 4 Закона говорилось: «С учетом исторически сложившихся условий и в целях обеспечения общесоюзных задач русский язык признается на территории СССР официальным языком СССР и используется как средство межнационального общения»[226].
Примерно в то же время – в конце 80‑х – начале 90‑х гг. – в «языковую реформу» включились и автономные республики, входившие в состав РСФСР. В стремлении к «демократическому уравниванию» языков они, одна за другой, принимали собственные законы о языках, наделяющие статусом государственных те или иные местные языки.
Российские автономии не могли не учитывать этнодемографический состав населения России, свое анклавное положение, а также степень реального развития языков, т. е. масштаб соответствия состава языка тем функциям, которые ему надлежало выполнять в качестве государственного. По этой причине, как правило, наряду с местным, вторым государственным языком объявлялся русский[227].
За стремлением во что бы то ни стало обзавестись собственным государственным языком стояло постепенное обретение бывшими автономиями все более высокого статуса.
Все разнообразие принятых республиками формулировок имело один и тот же подтекст: раньше языки были неравноправны, местные, прежде всего «титульные», языки подавлялись русским и теперь нужно было восстановить равновесие, объявив об их «уравнивании». Но желанного «равноправия» не получилось. Суть реформ сводилась к тому, чтобы с помощью приоритетных условий для языков «титульных» народов обеспечить их представителям доминирующее положение в местных элитах.
Фактически, законы о языках разделили население республик на «своих», т. е. носителей государственного языка, и прочих «безъязычных», не имевших в силу этого права на этнолингвистическое самоопределение. «Языковая реформа» должна была, с одной стороны, расширить сферу применения местных языков, по объективным причинам не выдерживающих конкуренции с русским, и с другой – перераспределить должности в руководящей иерархии, оттеснив моноязычную (обычно, русскую) часть местной элиты[228].
