Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
Н. А. Михалева считает, что признание неограниченного суверенитета субъектов привело бы к игнорированию суверенитета Российской Федерации как самостоятельного независимого целостного государства и в конечном счете к расчленению его на маломощные нежизнеспособные удельные княжества[203].
С другой стороны, ряд исследователей, особенно из субъектов федерации, считают, что суверенитет бывших автономий, а ныне республик в составе Российской Федерации, не подлежит сомнению. К таким исследователям относятся В. К. Самигуллин[204] и Ф. Х. Мухаметшин[205].
Другие исследователи, и среди них упомянутый ранее А. Н. Кокотов, понимают под суверенитетом «самостоятельность и верховенство с опорой на публичную власть в своих интересах… способность в одностороннем порядке в результате свободного выбора изменить свой внутренний и внешний статус, что предполагает возможность приобретения (возвращения) полной самостоятельности и законодательно-территориального верховенства»[206].
Таким образом, можно сделать вывод, что существуют два основных подхода к вопросу о суверенитете. Первый подход заключается в том, что если исходить из неделимости суверенитета, то республики в составе Российской Федерации без сомнения несуверенны. Сувереном выступает лишь федерация, а субъекты, благодаря общей тенденции децентрализации власти, добились перераспределения компетенции, определенной самостоятельности во многих сферах, которая не переросла в суверенитет. Второй – если допустить делимость суверенитета, то, учитывая особенный статус республик в составе федерации, можно признать наличие у них ограниченного суверенитета, так как полным суверенитетом обладает лишь союз[207].
В настоящее время продолжаются дискуссии вокруг проблем федеративного устройства Российской Федерации, национальной и территориальной моделях государственного устройства, об особенностях статуса отдельных субъектов РФ.
В книге Р. Г. Абдулатипова и Л. Ф. Болтенковой «Опыты федерализма» проводится мысль, что в СССР федерация была «формальной», так как власти союзного уровня решали все вопросы государственной жизни, а руководство союзных республик «фактически осуществляло предписания центра на своей территории»[208]. В работе дается перечень элементов федерации: государственность федерации; осуществление государственной власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий; право выбора субъектом Федерации своей политической организации и др.[209]
Ф. Х. Мухаметшин считает, что «демократическое реформирование» Российской Федерации должно происходить путем установления «асимметричного» статуса субъектов Федерации,[210] а сам субъект Федерации – входить в состав «содружества» в качестве ассоциированного члена, что и закреплено в Конституции Республики Татарстан.
Нигде в мире нет нормативно закрепленного принципа равноправия субъекта федерации с федеративным государством, в состав которого он входит. В то же время нормы международного права и Конституция Российской Федерации устанавливают принцип равноправия субъектов Федерации между собой в их отношениях с федеральной властью.
Ф. Х. Мухаметшин считает, что равноправие – это отсутствие во вза-имоотношениях между федеральной властью и субъектами Федерации соподчинения, наличия каких-либо конституционных (государственных) связей[211].
Принципы устройства федеративного государства относятся к основополагающим конституционным основам и определяют всю систему отношений между федеральным центром и субъектами Федерации.
Родовым, общим для всех форм государственного устройства, в том числе и для Российской Федерации, является понятие «государство». Именно с ним связаны такие категории, как суверенитет (свойство государственной власти, а не федерации); верховенство государственной власти на всей территории федерального государства; верховенство федерального закона государства (и вытекающей из этого прерогативы федеральных органов государственной власти отменить противоречащие федеральному закону подзаконные акты); единство системы органов государственной и исполнительной властей на основе отношений «власти – подчинения»; федеральная собственность; федеральные налоги; государственная целостность, государственная территория; гражданство и др.[212]
Конституция РФ закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта федерации эти принципы детализируются в законодательстве субъектов федерации. В то же время федерация есть государственная структура, не подвергающаяся коренной ломке под влиянием текущих взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, а, напротив, регулирующая и направляющая развитие этих отношений в русле федеративных связей.
Федеративное государство – это единое государство, распределение компетенции между федеральным центром и субъектами федерации не исключает общегосударственного единства, и субъекты федерации остаются составными частями федеративного государства. Федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации не противостоят друг другу.
Это единая система государственных органов власти, и отношения между ними регулируются внутригосударственным (федеральным) правом. Входящие в федеративное государство субъекты федерации образуют единое целостное государство.
Суверенитет как неотъемлемый признак или свойство государства разносторонне проявляется и практически реализуется не иначе, как через государственную власть.
Полная государственная власть создает реальные предпосылки для соответствующего полного обеспечения и реализации государственного суверенитета – верховенства государства, реализуемого через его власть внутри страны и его независимости вовне. Ограниченный же характер государственной власти позволяет создать лишь некоторые ограниченные возможности и предпосылки для осуществления государственного суверенитета.[213]
Ни одно федеративное государство не может эффективно развиваться без устойчивой исполнительной вертикали, нейтрализующей сепаратистские тенденции.
Перевод на договорную основу первооснов государства противоречит Конституции РФ, ее ст. 135, согласно которой положения глав 1, 2, и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Согласно ст. 3 Конституции носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который в целом осуществляет конституционную власть. Законодательная, исполнительная и судебная власти опираются не на договорные, а на конституционные нормы[214].
Изучение практики реализации норм Конституции РФ и федерального законодательства в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации показывает, что пока еще отсутствует единое правовое пространство.
Несмотря на то что в Конституции РФ определены основные признаки государственного суверенитета, данный основополагающий признак нарушается. Ряд республик в своих конституциях закрепляет по сути конфедеративный тип связей с Российской Федерацией.
Провозглашение суверенитета рядом республик нарушает другой конституционный принцип равноправия субъекта федерации, ставит в неравноправное положение другие субъекты федерации (области, края, автономии).
Идет усиленный процесс подрыва суверенных прав Российской Федерации путем одностороннего их присвоения субъектами федерации, например, закрепление главенствующей роли титульной нации в политике государства, ей же отдается предпочтение в процессах принятия решений по общереспубликанским вопросам (Бурятия, Башкортостан, Коми, Удмуртия).
Нарушается принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов: во многих республиках Российской Федерации закреплено юридическое верховенство их конституций по отношению к федеральной Конституции (Ингушетия, Калмыкия, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Кабардино-Балкарская Республика). Некоторые субъекты установили в одностороннем порядке приоритет республиканского законодательства над федеральным, закрепили право приостановления на территории республики действия законов и иных нормативных актов Российской Федерации, если они противоречат конституции или законам субъектов Российской Федерации, например, Республика Саха (Якутия). Все эти установления разрушают единое правовое пространство Российской Федерации и ведут к возникновению правового сепаратизма[215].
