Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
Конституционный статус субъекта федерации может рассматриваться в узком и широком смысле. В узком его можно рассматривать как права и обязанности субъекта федерации исключительно по отношению к федерации, т. е. в федеративных отношениях. В широком смысле статус субъекта федерации понимается как его права и обязанности по отношению не только к федерации, но и к другим субъектам права, с которыми субъект федерации в соответствии с конституцией государства может вступать в правоотношения.[243]
Это отношения с другими субъектами федерации, с территориальными образованиями в составе иностранных государств или непосредственно с иностранными государствами. Субъект федерации может вступать в отношения с международными организациями (п. «о» ч. 1 ст. 72); с местным самоуправлением (ч. 2 ст. 131, ч. 2 ст. 132, ст. 133); с индивидуальными субъектами (ст. 33, ч. 1 ст. 32, ст. 46 и др.).
Конституция России закрепила достаточно строгую концентрацию единого суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю территорию страны. Однако противоречие при сочетании суверенитета РФ с декларируемым суверенитетом входящей в состав России республики не нашло своего конституционного разрешения.[244]
По итогам парламентских слушаний, прошедших в Государственной Думе 24 мая 1994 г., были закреплены следующие принципиальные положения:
1) о целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.
2) о равенстве всех субъектов Российской Федерации.
3) о строительстве и развитии Российской Федерации на двух равнозначных принципах: национально-государственном и территориально-государственном.
4) о суверенитете Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации не являются суверенными.[245]
Различаются общий и специальный статусы федерации. Общий статус включает всю совокупность прав и обязанностей субъекта федерации. Специальный статус – это права и обязанности субъекта в конкретном виде правоотношений.[246]
Проблема сочетания суверенитета Российской Федерации с суверенными правами, присущими республикам субъектам федерации, может найти свое разрешение на путях четкого и обоснованного распределения компетенции.
Важно установить, в каких сферах действует только федерация в лице федеральных органов, а в каких только республики. Необходимо определить понятие «компетенция» и «предмет ведения». Компетенция как правовая форма выражения суверенитета является свойством, присущим государственному органу. Именно с этим свойством связана проблема разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Государство же обладает другим свойством – суверенитетом. Суверенитет находит воплощение в определенных полномочиях, которые принадлежат Федерации как суверенному политическому единству, без этих полномочий суверенитет не может осуществляться. Поэтому совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета.[247]
Элементы статуса субъекта РФ могут быть представлены как совокупность прав и обязанностей субъекта РФ, объединенных в определенные группы конституционных норм. Это нормы, характеризующие признаки субъекта РФ, принципы статуса субъекта РФ, права и обязанности субъекта во взаимоотношениях с субъектами правового общения.
Сюда же входят нормы, определяющие гарантии прав субъекта РФ, объединяющие материальные и процессуальные права субъекта РФ, обеспечивающие, гарантирующие охрану и защиту материальных прав субъекта РФ во всех указанных выше правоотношениях. К этим нормам можно отнести и нормы, раскрывающие ответственность субъекта РФ за несоблюдение или неисполнение конституционных обязанностей.
Отдельно стоит организационно-процедурный блок норм, включающий порядок приобретения политико-территориальным образованием статуса субъекта РФ (принятие нового субъекта в состав РФ, образование нового субъекта в составе РФ, образование нового субъекта в составе территории РФ, изменение статуса, утрата правосубъектности).[248]
В доктрине принято разделять федерации на симметричные и асимметричные. Симметричными являются те федерации, все территориальные единицы которых имеют только единый видовой статус субъектов федерации (штата Канады). К асимметричным относятся федеративные государства, в которых либо установлены два или более видовых статуса субъектов федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные области и округа Российской Федерации).[249]
В Российской Федерации (и не только в ней) существуют сложносоставные территориальные образования. Это территориальные конструкции, состоящие из двух территориальных образований, имеющих статусы территориальных единиц государства, которая предполагает, что одно из них включает другое в качестве собственной территориальной единицы (автономные округа в составе краев, областей с 1992 г.).
Национально-государственное строительство России после распада СССР было связано со множеством общих специфических факторов. При этом предлагались различные формы государственного устройства. Высказывались предложения о создании на базе краев и областей с преобладанием русского населения Русской республики, которая должна была бы вступать в федеративные отношения с другими национальными республиками, образовавшимися на основе автономий.[250]
Существовал альтернативный вариант национально-государственного устройства, который разработали С. С. Алексеев, А. А. Собчак, Ю. Х. Калмыков. Они предлагали считать субъектами РФ республики – суверенные государства; губернии – территори
альные государственно-административные образования, автономные округа и национальные районы – культурно-национальные автономии.[251]
В результате был заключен Федеративный Договор, включивший в себя три самостоятельных договора:
1) договор разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами суверенных республик в составе Российской Федерации;
2) договор о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации;
3) договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга Российской Федерации.
В соответствии с Законом РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»[252], принятым VI съездом народных депутатов РФ, эти договоры были приложены к Конституции (Основному закону) Российской Федерации (в редакции от 21 апреля 1992 г.).
В целом Российская Федерация включает 89 субъектов: 21 республику, 6 краев, 49 областей, два города федеративного подчинения, автономную область, 10 автономных округов.
Непосредственно в состав РФ входит Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области в соответствии с Законом РФ о непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации от 17 июня 1992 г.[253]
Окончательно конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации и других ее субъектов был определен Конституцией РФ, принятой 12 декабря 1993 г. Признавая равноправие субъектов РФ, Конституция закрепила и различия между ними. Статус республики определяется Конституцией РФ и Конституцией республики, статус остальных субъектов – Конституцией РФ и уставом субъекта, принимаемым законодательным органом (ч. 2 ст. 66 Конституции РФ).
А. Н. Лебедев в своей интересной теоретической работе достаточно полно проанализировал состояние изученности статуса субъекта Российской Федерации.[254] Он справедливо отмечает, что толкование норм Конституции РФ 1993 г., ссылка на одни и те же статьи Основного закона России позволяют авторам делать противоположные выводы.[255]
Первое направление научной мысли защищают ученые, которые считают, что все политико-территориальные образования, перечисленные в ст. 5 Конституции РФ, не однозначны, и лишь республики обладают государственным суверенитетом.
В статье Б. С. Эбзеева и Л. М. Карапетяна опубликованной в 1995 г., государственный суверенитет республик рассматривается как реализация неотъемлемого и общепризнанного международным сообществом права народов республик на самоопределение в избранной политической форме «на базе этнической территории соответствующего народа, т. е. на территории его исторического проживания».[256]
