Анна Деменева - Конституция России: 10 лет применения
2.5. Таким образом, предметом проверки по данному делу являются "Положение о выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей, с доходами ниже прожиточного минимума", утвержденное пунктом 1 Постановления Правительства Свердловской области от 11 августа 1998 года №811-п "О дополнительных мерах по погашению задолженности по выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей", а также положения пункта 4.1 Постановления Правительства Свердловской области от 31 октября 1997 года №918-п "О мерах по обеспечению передачи функций назначения и выплаты государственных ежемесячных пособий на детей в органы социальной защиты населения"; пункта 1.3 Постановления Правительства Свердловской области от 27 марта 1998 года №310-п "О порядке назначения, выплаты и финансирования государственных пособий гражданам, имеющим детей, в 1998 году"; пункта 1.4 Постановления Правительства Свердловской области от 10 июня 1998 года №610-п "О мерах по погашению задолженности по выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей" — в части замены денежной выплаты пособий на детей товарным покрытием и другими формами расчета.
3. Статья 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации гарантирует каждому право на социальное обеспечение, включая право на получение социального пособия для воспитания детей, установленного законом. На территории Свердловской области гарантируется защита и осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации (статья 2 Устава Свердловской области).
В соответствии с пунктом 1 "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации и пунктом 1 "ж" статьи 24 Устава Свердловской области социальное обеспечение находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации, статья 63 Устава Свердловской области).
Федеральный закон от 19 мая 1995 года "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" установил единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей. Статьей 2 данного закона разграничена компетенция между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере регулирования социальных пособий семьям с детьми. К ведению Российской Федерации отнесено определение категорий граждан, имеющих право на получение пособия; регулирование условий их предоставления, порядка назначения, финансирования и условий выплаты. К ведению субъекта Российской Федерации федеральный закон отнес только установление дополнительных видов материальной поддержки семей с детьми.
Поэтому, основываясь на данном, установленном федеральным законом, разграничении компетенции, Программой социальных реформ на 1996-2000 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1997 №222 (раздел VIII, пункт 4) предусмотрено, что на уровне субъектов Российской Федерации может вводиться и совершенствоваться система денежной и материальной поддержки малообеспеченных категорий граждан только в дополнение к пособиям и компенсационным выплатам, установленным на федеральном уровне.
Материальная поддержка может включать в себя установление дополнительных, по сравнению с федеральными, видов социальных пособий, а также выплату компенсаций, предоставление различного рода субсидий и льгот семьям, имеющим детей.
В силу части 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации в рамках разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации дополнительные виды социальных пособий могут быть установлены только законами субъекта Российской Федерации. Иные виды материальной поддержки семей с детьми (субсидии, льготы и т. д.) могут вводиться и другими нормативными актами субъекта Российской Федерации, в том числе исполнительных органов государственной власти.
Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе осуществлять регулирование отношений по обеспечению пособиями, которые установлены федеральным законодательством: определять категории граждан, имеющих право на получение пособия, регулировать условия их предоставления, порядок назначения, финансирования и условия выплаты, — поскольку это выходит за пределы полномочий субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных видов материальной поддержки, противоречит принципу единства системы государственных пособий и означает вмешательство в компетенцию Российской Федерации.
Принцип единства системы федеральных государственных пособий, предполагающий закрепление за Российской Федерацией исключительных полномочий по регулированию порядка и условий выплаты пособий на детей, определению категорий граждан, имеющих право на их получение, порядка назначения и финансирования, подтвержден Федеральным законом от 29 июля 1998 года №134-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"". В новой редакции статьи 16 этого закона установлено, что условием получения права на ежемесячное пособие на ребенка является среднедушевой доход семьи, размер которого не превышает 200 процентов величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, определяемого в соответствии с федеральным законом. Тем самым федеральным законодателем еще раз подтверждено, что регулирование условий назначения пособий, определение категорий лиц, имеющих право на их получение, находятся в его исключительной компетенции, а субъекты Российской Федерации могут осуществлять регулирование только по тем вопросам, которые прямо отнесены к их ведению данным федеральным законом.
Этих позиций придерживается практика законодательной деятельности Свердловской области. Так, дополнительный вид социального пособия родителям, воспитывающим ребенка-инвалида, дополнительные виды материальной поддержки — оплата проезда ребенка и сопровождающего его лица в областной центр по направлению врача — предусмотрены Областным законом "О защите прав ребенка" (статьи 10, 24), а Правительство Свердловской области Постановлением от 3 октября 1996 года №870-п утвердило положения о порядке назначения и выплаты этого пособия и других видов материальной поддержки.
С этих же позиций следует рассматривать закрепленную в Уставе Свердловской области и Областном законе "О Правительстве Свердловской области" компетенцию Правительства Свердловской области в сфере социальной защиты. Статья 55 Устава Свердловской области и статья 14 Областного закона "О Правительстве Свердловской области" относят к компетенции Правительства в сфере социальной защиты только вопросы организационного характера, такие, как организация системы социальной защиты населения, адресной социальной помощи и их функционирования; организация работы по своевременному и правильному назначению и выплате пенсий и пособий; организация поддержки социально незащищенных групп населения.
Только организационный характер могут иметь и меры, принимаемые исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации во исполнение рекомендаций, изложенных в Указе Президента Российской Федерации от 5 мая 1998 №495 "О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов", по обеспечению погашения задолженности по пособиям гражданам, имеющим детей, с их выплатой в первоочередном порядке семьям с доходами ниже прожиточного минимума.
4. Пунктом 1 Постановления Правительства Свердловской области от 11 августа 1998 года №811-п "О дополнительных мерах по погашению задолженности по выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей" утверждено Положение о выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей, с доходами ниже прожиточного минимума. В соответствии с данным Положением право на получение задолженности по выплате ежемесячных пособий на детей за 1998 год в первоочередном порядке получили граждане, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума. Данный вывод подтверждается правоприменительной деятельностью органов социальной защиты населения Свердловской области.
4.1. Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" не содержит норм, регулирующих отношения по погашению задолженности по пособиям, однако это не дает права субъекту Российской Федерации отнести данные вопросы к своей компетенции. Отношения по выплате очередных ежемесячных платежей и погашению задолженности по ним имеют единую правовую природу, идентичны по содержанию и субъектному составу, и потому отношения по погашению задолженности не нуждаются в самостоятельном регулировании.
