Дмитрий Пятков - Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях
Однако если ни суверенитет, ни государственная власть не могут быть основаниями неравенства в имущественных отношениях с участием хозяйственных публичных организаций, то каковы же основания субординации, которую мы наблюдаем, например, в налоговых правоотношениях? Если, выражаясь словами Б. Б. Черепахина, «некоторая принудительная власть», используемая хозяйственными публичными организациями, не является властью государственной, то каковы ее природа, ее истоки? Может ли эта негосударственная власть считаться публичной?
Статьей 1 ГК РФ предусмотрено, что гражданское законодательство основано на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты и т. п. Эти права и свободы не только являются основой гражданского законодательства, но и закреплены в Конституции РФ в качестве прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Конституцией РФ наличие прав и свобод у каждого субъекта является исходной моделью общественных отношений. Данный вывод основан на содержании ст. 55 Конституции РФ, которой допускается ограничение прав и свобод в строго определенных целях, в установленном порядке. Отсутствие ограничительных норм или нарушение условий и порядка их принятия означает сохранение прав и свобод в их первоначальном виде. Применительно к имущественным отношениям данное Конституцией РФ исходное состояние субъектов закреплено и уточнено в нормах гражданского права, в частности в нормах ГК РФ (ст. 1, 212, 421 и др.). Поэтому можно утверждать, что гражданско-правовая модель регулирования имущественных отношений уже на отраслевом, максимально приближенном к практике уровне является базовой, а равенство участников имущественных отношений – их исходное состояние.
Неравенство в правовом отношении может быть только результатом ограничения прав одного из участников данного отношения. Власть, право на принуждение, у одного субъекта появляется в результате ограничения прав другого субъекта. Властные имущественные отношения – это отношения с нарушенным исходным равенством субъектов. Такие отношения не могут появиться, минуя процедуру и условия ограничения прав, предусмотренные, в первую очередь, Конституцией РФ (ст. 55), и воспроизведенные в ст. 1 ГК РФ. Права могут быть ограничены только федеральным законом и только в определенных целях: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Доказательством ограничения сферы действия норм гражданского права, ограничения прав и свобод не может быть ни объект правоотношений, ни их субъектный состав. Таким доказательством может быть либо вполне конкретное предписание законодателя не применять к конкретному виду отношений конкретную гражданско-правовую норму, либо столь же конкретное предписание применять норму иного содержания по сравнению с гражданско-правовой нормой.
Большие сомнения вызывает существование имущественных отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. О таких отношениях сказано, в частности, в ст. 2 ГК РФ. Несомненно, существуют отношения неравенства, отношения, в которых один участник подчинен другому. Но в таких случаях вряд ли будет точным утверждение, что основой отношения является властное подчинение. Властное подчинение – в большей степени характеристика самого правоотношения, а не его основания. Это следствие, а не причина. Основанием таких отношений следует признать ограничение прав и свобод. Всякое преимущество одного участника перед другим, любая предусмотренная законом возможность определять поведение другого лица в имущественном отношении являются результатом ограничения прав и свобод, например, права собственности, свободы договора, свободы предпринимательской и иной экономической деятельности. Если один субъект имеет право требовать заключения с ним договора, это означает, что другой субъект лишен права решать – заключать ему договор или отказаться от заключения. Можно сказать, что право требовать налоговые платежи основано на ограничении прав налогоплательщиков распоряжаться своим имуществом по своему усмотрению, а предусмотренное действующим законодательством право гражданина требовать в определенных случаях от хозяйственной публичной организации безвозмездного предоставления земельного участка в собственность основано на ограничении права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Льготы и преимущества одного лица всегда имеют в основе ограничение прав другого лица. В соответствии с Конституцией РФ права и свободы могут быть ограничены. Во многих случаях они должны быть ограничены. Однако ограничение прав и свобод допускается только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эта норма универсальная, ее действие распространяется на все общественные отношения, в том числе и на отношения собственности. Не наличие государственной власти у субъекта ставит его как собственника в особое положение, изменяет изначально заданное равенство, а необходимость защищать конституционный строй, права и свободы других лиц, обеспечивать оборону страны и т. д. Только в этих целях, только по таким основаниям законом может быть нарушено равноправие собственников. Личность субъекта сама по себе не играет большой роли в решении вопроса о характере его взаимоотношений с другими собственниками. Наличие власти у лица в одном отношении не означает непременно наличие у него власти в другом отношении, даже если эти отношения имеют одинаковый субъектный состав и существуют в одно время. Более того, наличие власти у лица в одном отношении может сочетаться с его подчиненным положением в другом отношении, притом, что субъектный состав таких отношений окажется идентичным. Например, правом требовать от гражданина уплаты налогов хозяйственная публичная организации наделена в то самое время, когда гражданин-налогоплательщик обладает правом требовать от этой хозяйственной публичной организации передачи ему безвозмездно в собственность занимаемого жилого помещения по законодательству о приватизации жилья. Конечно, содержание данных требований различное, однако основание у них одно. В обоих случаях «некоторая принудительная власть» приобретается одним субъектом за счет ограничения права собственности другого субъекта. Полагаем, что требование уплаты налогов, требование передать безвозмездно в собственность жилое помещение или земельный участок по законодательству о приватизации, требование заключить договор розничной купли-продажи – явления одного порядка. Различаются такие требования лишь степенью состоявшегося ограничения прав и свобод, в первую очередь – права собственности. Очень велики подобные ограничения при налогообложении, минимальны – в отношениях розничной купли-продажи. Ограничение прав и свобод, предоставление возможности определять поведение других лиц осуществляется государством, находящимся за пределами возникающих при этом имущественных отношений. Предоставляется власть одному субъекту за счет ограничения прав и свобод другого субъекта на определенных Конституцией РФ основаниях. На этих основаниях ограничение со стороны государства могут претерпеть права любого лица, в том числе и Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как собственников, участников имущественных отношений.
Согласно Конституции РФ ограничены могут быть права и свободы любого лица. Как следствие, «некоторую принудительную власть» может получить также любое лицо, если это необходимо для достижения конституционно значимых целей. Потому так легко хозяйственные публичные организации по воле законодателя переходят с позиций властного субъекта на положение лица, вынужденного подчиняться требованиям других участников общественных отношений.
Можно ли считать отмеченную «некоторую принудительную власть» хозяйственных публичных организаций публичной властью? Аналогичный вопрос допустим применительно к любым субъектам, приобретающим возможность определять в имущественных отношениях поведение других лиц. Полагаем, что если такая власть и может быть названа публичной, то лишь в самом широком смысле этого слова. Публичный характер данной власти не делает ее государственной властью, поскольку она не принадлежит государству и осуществляется не государством. О власти хозяйственных публичных организаций и других участников имущественных отношений можно говорить как о власти публичной лишь в том смысле, что она приобретается за счет ограничения прав и свобод, производимого посредством государственной власти, посредством деятельности публично-властных организаций, направленной на достижение конституционно значимых целей.
