Дмитрий Пятков - Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях
На наш взгляд, более последовательны в решении затронутых здесь вопросов авторы учебника «Гражданское право» (1994). Они пишут как о дееспособности юридических лиц, так и о дееспособности государства. Однако в их рассуждениях о дееспособности государства имеется некоторое противоречие. Так, об органах публичных организаций в учебнике сказано: «Эти органы непосредственно управляют основной массой принадлежащего государству имущества, не распределенного им между своими самостоятельными юридическими лицами (и составляющего казну государства). Они выступают в качестве арендодателей при сдаче государственного имущества (имущественных комплексов) в аренду, в качестве отчуждателей при проведении приватизации (разгосударствления) имущества и в других аналогичных случаях»[162]. Создается впечатление, что действующими лицами являются все же не Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, а их органы как самостоятельные субъекты гражданского права и участники гражданского оборота. В новом издании учебника подчеркивается, что в результате действий органов «участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом»[163], а не органы. Действия органов рассматриваются в качестве действий самих публично-правовых образований[164].
По мнению Л. П. Фоминой, в Гражданском кодексе «речь идет фактически о некотором порядке (курсив мой. – Д. П.) представительства государства как субъекта права собственности»[165]. К сожалению, автор не уточняет, какой это порядок, имеет ли он что-либо общее с представительством, уже известным гражданскому праву.
Для противоположных подходов к решению вопроса о дееспособности различных субъектов гражданского права дает некоторые основания и гражданское законодательство. Так, в ст. 48 ГК РФ сказано, что юридическое лицо – это организация, которая может от своего имени приобретать и осуществлять права и обязанности. Приобретать и осуществлять права и обязанности от своего имени означает не что иное, как самостоятельное (своими действиями) приобретение и осуществление прав и обязанностей. В полном соответствии с этой общей нормой в ст. 53 ГК РФ сказано, что юридическое лицо приобретает права и обязанности через свои органы. Юридической конструкции, напоминающей отношения представительства, в приведенных положениях гражданского законодательства не усматривается. Иные формулировки содержатся в ГК РФ применительно к хозяйственным публичным организациям. В ст. 125 ГК РФ сказано только то, что органы государственной власти действуют от имени хозяйственных публичных организаций. Такая юридическая конструкция действительно похожа на представительство по гражданскому праву. Например, в соответствии со ст. 182 ГК РФ сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, непосредственно создает, изменяет и прекращает права и обязанности представляемого. Однако при всем внешнем сходстве сравниваемых юридических конструкций между ними существует принципиальное различие. Дело в том, что отношения представительства по гражданскому праву предполагают наличие таких двух субъектов гражданского права, как представляемый и представитель. Что касается хозяйственных публичных организаций, то они, конечно, являются субъектами гражданского права. Допустимо ли подобное утверждение применительно к органам хозяйственных публичных организаций?
Хозяйственная публичная организация и государство (публично-властная организация) – различные субъекты права, но управление этими организациями находится «в руках» одних и тех же лиц. Единство в управлении публично-властными и хозяйственными публичными организациями имеет специфическое правовое опосредование. Государственные органы – это органы государства, т. е. субъекта, не участвующего в гражданских правоотношениях. В управлении хозяйственной публичной организацией участвуют не государственные органы, а органы хозяйственной публичной организации. Наименования государственных органов и органов хозяйственных публичных организаций могут совпадать, но их статус, их компетенция различны. В связи с этим Правительство РФ или глава администрации субъекта РФ являются государственными органами, принимая властно-политические решения. Одноименные (но не те же самые) органы имеют и другие субъекты права – хозяйственные публичные организации. Через данные органы хозяйственными публичными организациями принимаются решения иного рода, связанные с их участием в гражданских правоотношениях. При этом в процессе формирования и изъявления воли обеих организаций реально участвуют одни и те же люди, замещающие соответствующие должности в одноименных органах хозяйственной публичной организации и публично-властной организации.
Законодатель скорее руководствуется теорией двуличного государства, чем исходит из потребности полностью разделить государственную власть и собственность. Не случайно в гражданском законодательстве часто встречаются термины «государственный орган» и «орган государственной власти», при том, однако, что термин «государство» используется крайне редко и всегда не к месту. Термин «государственный орган» присутствует, например, в ст. 8 и 125 ГК РФ; термин «орган государственной власти» также можно найти в ст. 125 ГК РФ, устанавливающей порядок участия публичных собственников в гражданских правоотношениях. При этом данные термины используются как взаимозаменяемые. Поскольку с их помощью законодатель конструирует некоторые действующие нормы права, мы не можем полностью отказаться от их употребления, но по возможности стремимся обходиться без них в дальнейшем изложении материала. В точном значении слова государственными органами или органами государственной власти могут быть названы только органы публично-властных организаций. К сожалению, существующее гражданское законодательство требует вкладывать в термины «государственный орган» и «орган государственной власти» такой смысл, который не соответствует действительному значению этих терминов. Их значение расширяется за счет использования применительно к органам и государства, и хозяйственных публичных организаций. В качестве универсального, в равной мере применимого для обозначения органов публично-властных организаций (государственных органов) и органов хозяйственных публичных организаций можно использовать термин «органы Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований».
Системы органов публично-властной организации и соответствующей хозяйственной публичной организации в значительной мере совпадают. Имеются и отличия. Очевидно, например, что у хозяйственных публичных организаций нет органов, по своему названию или только полномочиям совпадающих с органами прокуратуры. В то же время анализ полномочий комитета по управлению имуществом субъекта РФ не позволяет сделать вывод о государственновластном характере деятельности этого органа[166]. Сложно отнести такой орган к числу органов публично-властной организации. Учреждение, ликвидация и реорганизация юридических лиц, решения о приватизации и другие подобные акты – это реализация гражданской правосубъектности хозяйственной публичной организации, а не осуществление государственной власти. Ситуация изменится, если орган субъекта РФ, именуемый комитетом по управлению имуществом, будет наделен какими-либо государственно-властными полномочиями. В этом случае будут существовать два комитета по управлению имуществом. Один из них – орган хозяйственной публичной организации, другой, осуществляющий властные функции, – орган публично-властной организации. О том, что такие изменения реальны, свидетельствует Положение о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации[167]. Из многочисленных полномочий этого Министерства к государственно-властным полномочиям можно, без сомнения, отнести лицензирование оценочной деятельности, а также издание нормативных правовых актов по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральной собственностью. Остальные полномочия с большей или меньшей степенью уверенности мы связываем с правосубъектностью хозяйственной публичной организации. Таким образом, орган, именуемый Министерством имущественных отношений РФ, можно найти не только в системе органов хозяйственной публичной организации (Российской Федерации), но и в системе органов одноименной публично-властной организации, в системе органов государства.
