Дмитрий Пятков - Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях
В настоящее время существование таких категорий, как «государственная собственность», «муниципальная собственность» (впрочем как и «публичная собственность») лишено особого юридического значения. В. А. Дозорцев по этому поводу писал: «Основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое, равное положение. Для этого важно создание единого института права собственности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание»[145]. Прежде, в условиях командно-административной системы, виды и формы собственности различались не только по субъектам, но и по кругу объектов, и по содержанию. Особое содержание государственной собственности сообщала личность собственника – государства. По мнению В. А. Дозорцева, «нет никакого права государственной собственности и права частной собственности в объективном смысле, как правовых категорий, различающихся по содержанию»[146].
Государство в настоящее время также обладает теми признаками, которые и в прошлом позволяли выделять его среди прочих субъектов права. То обстоятельство, что специфика государства не должна оказывать влияния на право собственности, подтверждает состоявшееся ограничение сферы правовой активности государства. Создание единого института права собственности может иметь прочное основание в равной правосубъектности собственников. Возникновение такого института сопряжено с появлением хозяйственных публичных организаций как субъектов, призванных выразить и защитить общественный интерес средствами, доступными всем участникам гражданского оборота.
Появление хозяйственных публичных организаций в качестве субъектов права, отличных от государства и прочих публично-властных организаций, неминуемо должно отразиться на решении вопроса об иммунитете Российской Федерации и субъектов РФ как участников внешнеэкономических отношений. В отечественном гражданском праве общепризнанно, что иммунитет государства основывается на том, что оно обладает суверенитетом. Рассматривая проблемы судебного иммунитета, иммунитета от предварительного обеспечения иска, иммунитета от исполнения решения, иммунитета собственности, М. М. Богуславский пишет: «Все эти иммунитеты связаны между собой, потому что их основа одна – суверенитет государства, который не позволяет применять в отношении государства какие-либо принудительные меры»[147]. Подчеркивается также, что отечественное «законодательство традиционно исходит из принципа абсолютного судебного иммунитета иностранного государства и его имущества на российской территории и требует аналогичного понимания иммунитета нашего государства»[148].
Хозяйственные публичные организации, в отличие от государства, не обладают публичной властью и суверенитетом. Следовательно, для иммунитета их личности и имущества нет прежних оснований в виде государственного суверенитета. Здесь, однако, следует отметить, что как появление государства, так и появление хозяйственных публичных организаций сопряжено с осуществлением народного (национального) суверенитета. Как и государство, хозяйственные публичные организации являются результатом объединения всех членов общества (нации, народа). Деятельность хозяйственных публичных организаций, как и деятельность государства, не в последнюю очередь служит гарантией национальной безопасности и независимости. Вряд ли можно отрицать тот факт, что и прежде, когда были основания говорить о государственном иммунитете, этот иммунитет имел иную служебную функцию. В соответствии с этим иммунитет хозяйственных публичных организаций (их собственности) возможен в пределах, необходимых для обеспечения избранного нацией (народом) образа жизни, угодного ей политического порядка, экономического, социального и культурного развития. Другими словами, если сегодня и существует основание для иммунитета публичного имущества и его собственника, то им может быть только национальный (народный) суверенитет.
Такой подход в принципе соответствует теории функционального (ограниченного) иммунитета, получившей развитие в западноевропейской юриспруденции. Очевидно, например, что далеко не всегда обращение взыскания на публичное имущество представляет угрозу свободному существованию и развитию нации (народа). Для решения вопроса о наличии иммунитета важными будут и назначение имущества, на которое планируется обратить взыскание, и объем предполагаемого взыскания. Иммунитет не может быть столь же абсолютным, как и государственный суверенитет, поскольку публичная собственность отделена от публичной власти, собственник публичного имущества и государство – это различные лица, абсолютный государственный суверенитет не является основанием иммунитета[149].
Хозяйственные публичные организации являются субъектами не только гражданского права. Но и за пределами гражданского оборота хозяйственные публичные организации не обладают суверенитетом, не имеют государственной власти. Осуществление государственной власти связано с деятельностью государства. Хозяйственная публичная организация находится по отношению к государству в таком же положении, как и любая другая организация или гражданин. Например, обязательные платежи в бюджет (перечисление денежных средств в собственность хозяйственных публичных организаций) не свидетельствуют о каком-то исключительном положении хозяйственных публичных организаций в финансовой сфере. Столь же обязательные платежи установлены из бюджета в пользу различных налогоплательщиков (например, гражданам выплачиваются пенсии). Налоги платятся не государству, а хозяйственным публичным организациям; какие-либо платежи из бюджета производятся не государством, а соответствующей хозяйственной публичной организацией. И хозяйственные публичные организации, и другие лица должны нести ответственность, испытывать воздействие государственной власти в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей. Национализации и конфискации имущества с полным основанием может быть противопоставлена приватизация. Особенно первый этап приватизации, когда Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования были лишены не только права решать – отчуждать имущество или нет, не обладали правом выбора контрагента по договору, но не всегда могли требовать встречного предоставления.
Не подлежит сомнению, однако, то, что положение Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований во многих имущественных правоотношениях резко отличается от правового положения других участников этих же отношений. Отличие выражается в установлении субординации между участниками, когда хозяйственные публичные организации приобретают некоторые преимущества перед другими лицами, обладают возможностью требовать от них определенного поведения. Другими словами, не обладая государственной властью, хозяйственные публичные организации действуют все же в качестве властных субъектов. Данный феномен можно объяснить тем, что в отношениях неравенства, власти и подчинения, одним словом, – публичных правоотношениях, вовсе не обязательно должен участвовать субъект, обладающий государственной властью, государство. Для характеристики правоотношения в качестве публично– или частноправового важна не личность его участников, а метод правового регулирования. При таком подходе наличие имущественных отношений неравенства с участием Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не может служить подтверждением участия государства или иных публично-властных организаций в этих отношениях.
И. А. Покровский считал, что основную сущность публичного права составляет такой прием правового регулирования, как юридическая централизация. По его мнению, в этом случае отношения регулируются исключительно велениями, исходящими от одного единственного центра, каковым является государственная власть. Только от государственной власти могут исходить распоряжения, определяющие правовое положение каждого отдельного человека в данной сфере отношений[150]. При таком понимании публичного права и сущности юридической централизации публично-правовые отношения не могут возникнуть без непосредственного участия государства. В дальнейшем в науке было сделано весьма важное уточнение. Например, Б. Б. Черепахин в статье «К вопросу о частном и публичном праве» отмечал: «Необходимо считать публично-правовыми такие правоотношения, где один из субъектов выступает в качестве носителя некоторой принудительной власти, каковы бы ни были основания этой принудительности, лишь бы она носила правовой характер»[151]. Б. Б. Черепахиным церковное право приводится в качестве примера права публичного без государства. Полагаем, что идея публичных правоотношений без участия государства позволяет указать на публично-правовую природу многих других отношений юридического неравенства, когда субординация устанавливается между субъектами не обладающими ни государственной властью, ни государственным суверенитетом[152].
