Александр Кнутов - Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан. Нормативное регулирование и реализация на практике
– государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, в том числе надзора за соблюдением особых условий использования земельных участков в границах охранных зон объектов электроэнергетики;
– государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля;
– государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Направленность указанных видов контроля на объекты недвижимого имущества определяет объектный принцип их осуществления.
Следует отметить, что к видам государственного контроля в сфере владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом гражданами следует также отнести контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности (если граждане являются пользователями такой собственности)[31]. Однако весь предмет такого контроля сосредоточивается только на соблюдении условий исполнения договора пользования федеральным имуществом или аренды такого имущества. Кроме того, данный контроль осуществляется представителем собственника такого имущества (стороной соответствующего договора) – Росимуществом. В связи с этим такой вид контроля в настоящей публикации рассматриваться не будет.
Государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль
Владение гражданами земельными участками предопределяет возникновение обязанности соблюдать режим правомерного использования земельных участков (в рамках предусмотренных вещных прав и на основании своевременно оформленных правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов), использовать земельные участки в соответствии с видами разрешенного использования, сохранять плодородные свойства почвы (для земель сельскохозяйственного назначения) и т.д.
Как видно из вышеперечисленных примеров, существующие требования к владению, пользованию и распоряжению землей имеют межотраслевой и многообразный характер. Поэтому компетенцией осуществления мероприятий земельного надзора наделены различные органы контроля.
А. Предмет контроляВ табл. 5 указаны область проверок и соответствующие ей уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора органы.
Таблица 5. Осуществление государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля различными уполномоченными органами
Проверки Росреестра, обследующие в основном юридические аспекты владения земельными участками, наиболее многочисленны по сравнению с проверками иных органов, уполномоченных на осуществление государственного земельного надзора. Проверки Россельхознадзором и Росприроднадзором использования объектов земельных отношений в аспекте защиты окружающей среды и охраны плодородия почв, в том числе из состава земель сельхозназначения, менее многочисленны и в большей степени обусловлены осуществлением на земельном участке какой-либо хозяйственной деятельности.
Апелляционное определение
Псковского областного суда от 22.04.2014 № 33-606/2014 Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской и Псковской областям гражданину выдано предписание о рекультивации земельного участка в связи с тем, что на арендованном земельном участке, относящемся к землям сельскохозяйственного назначения, гражданин снял плодородный слой почвы и осуществлял добычу песка.
Б. Формы контроляНормативные правовые акты, посвященные порядку осуществления государственного земельного надзора, не делают никаких различий для процедур контроля в отношении граждан и хозяйствующих субъектов. Более того, ч. 4 ст. 71 Земельного кодекса РФ указывает, что требования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» распространяются как на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и на граждан. Только ч. 7 ст. 71.1 Земельного кодекса РФ делает оговорку, что внеплановые проверки в отношении граждан не требуют согласования в органах прокуратуры в отличие от таких же проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Таким образом, в отношении граждан осуществляются плановые и внеплановые проверки. Плановые проверки граждан, исходя из буквального толкования нормативных правовых актов, подлежат включению в общие с хозяйствующими субъектами планы проведения проверок. Однако на практике составляются отдельные планы в отношении физических лиц и отдельные планы в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в связи с тем что планы проверок хозяйствующих субъектов подлежат согласованию с органами прокуратуры, а планы проверок физических лиц – нет.
Управление Росреестра по Московской области запланировало проверить в 2015 г. 2498 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и 2311 граждан[32]. Для сравнения: аналогичный план на 2014 г. включал 2477 граждан, план на 2013 г. – 3086 физических лиц.
В. Ответственность по результатам контроляВ случае обнаружения нарушений требований использования объектов земельных отношений виновные лица подлежат привлечению к административной ответственности. Особенно распространенным нарушением является самовольное занятие гражданами земельного участка, что по факту часто выражается в нарушении границ своих земельных участков (установка заборов, строительство хозяйственных построек, использование земли под посадки на земельных участках, непосредственно примыкающих к земельным участкам граждан).
Постановление суда Еврейской автономной области от 10.12.2014 по делу № 4-А-60/2014
При осуществлении мероприятий по контролю за соблюдением земельного законодательства (обследование земельного участка) установлено, что гражданин самовольно занял земельный участок площадью 110 кв. м, на котором имеется металлический гараж, огороженный металлическим забором. Самовольно занятый участок примыкает к земельному участку гражданина, на котором находятся домовое строение гражданина и хозяйственные постройки. По данному факту в отношении гражданина государственным инспектором по использованию и охране земель Управления Росреестра по Еврейской автономной области составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ. Назначено наказание в виде административного штрафа в размере 1000 руб. Суд признал постановление о назначении наказания законным.
Также распространенным нарушением в области земельных правоотношений является нецелевое использование земельного участка, предоставленного гражданину.
Решение Ленинградского областного суда от 09.04.2013 № 7-201/2013
На основании распоряжения главного государственного инспектора Тосненского района по использованию и охране земель в отношении гражданина проведена проверка соблюдения земельного законодательства на земельном участке площадью 2400кв. м.
Гражданин правомерно привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, поскольку допущено использование земельного участка, предоставленного под личное подсобное хозяйство, для складирования строительных материалов и стоянки грузовых и легковых транспортных средств.
В табл. 6 представлена информация по итогам 2013 г. о количестве физических лиц, привлеченных к административной ответственности в области земельных правоотношений. Следует отметить, что в отношении правообладателей физических лиц составляется значительно большее число протоколов об административных правонарушениях, чем в отношении хозяйствующих субъектов.
Таблица 6.
Статистика правонарушений, выявленных федеральными органами исполнительной власти в области земельных правоотношений в 2013 г., согласно данным федерального статистического наблюдения по форме 1-АЭ «Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики» (Приказ Росстата от 15.08.2014 № 523)
Кроме административной ответственности по результатам государственного земельного надзора для граждан могут наступить и иные негативные последствия. В соответствии со ст. 284—286 Гражданского кодекса РФ земельные участки могут быть изъяты в определенных случаях у их собственников.
