Александр Кнутов - Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан. Нормативное регулирование и реализация на практике
Согласно Воздушному кодексу полет любого гражданского воздушного судна, в том числе принадлежащего физическим лицам, может быть осуществлен лишь при соблюдении следующих условий:
1. Воздушное судно должно быть зарегистрировано в Государственном реестре гражданских воздушных судов РФ, ведение которого осуществляется Росавиацией (ст. 33 ВК РФ).
2. Для эксплуатации воздушного судна должен быть получен Сертификат летной годности (удостоверение о годности к полетам), который выдается Росавиацией на основании сертификата типа (аттестата о годности к эксплуатации) или акта оценки конкретного воздушного судна на его соответствие требованиям к летной годности гражданских воздушных судов и природоохранным требованиям (ст. 36 ВК РФ).
3. Летная и техническая эксплуатация воздушного судна должна осуществляться лицами из числа авиационного персонала, которые имеют выданные Росавиацией соответствующие сертификаты, свидетельства (ст. 53 ВК РФ).
4. Должны быть в наличии полис обязательного страхования ответственности владельца воздушного судна перед третьими лицами (ст. 131 ВК РФ), обязательного страхования жизни и здоровья членов экипажа воздушного судна (ст. 132 ВК РФ).
5. Должен соблюдаться режим использования воздушного пространства (разрешительный или уведомительный в зависимости от типа полета)[27].
Как показывает практика, четкая система контроля за исполнением данных правил владельцами судов, относящихся к авиации общего назначения, т.е. используемой для некоммерческих целей, в том числе сверхмалой авиации, в России пока не выстроена. Имеются случаи неконтролируемых (несанкционированных) полетов воздушных судов, незаконной эксплуатации посадочных площадок. Для пресечения указанной деятельности проводятся выездные совместные инспекционные проверки Росавиации и Ространснадзора.
В ходе одной из проверок был выявлен вертолет Ка-26 RA-19479, оборудованный аппаратурой для авиационных химических работ в интересах ООО «Агрофирма «Тысячный», на котором отсутствовала судовая и полетная документация. Этот вертолет произвел посадку на территории гаражей в населенном пункте Тысячный практически одновременно с прибытием комиссии (рис. 1). При этом пилот настолько спешно покинул вертолет и скрылся на автомобиле, что даже не успел закрыть дверь в пилотскую кабину. Личность пилота установить не удалось[28].
В сфере транспорта велика составляющая так называемого предварительного контроля, т.е. проведения мероприятий по контролю в связи с выдачей какого-либо специального разрешения или освидетельствования технического состояния транспортного средства по инициативе заявителя (выдача водительского удостоверения, свидетельства о прохождении технического осмотра самоходных машин, удостоверения о годности к полетам и проч.). Однако данные формы контроля не относятся к предмету исследования, так как не соответствуют формальным признакам контроля.
Плановые проверки в сфере транспорта в отношении граждан (исключая плановые представления транспортного средства для проверки технического состояния по заявительному принципу) также почти не встречаются.
Рис. 1. Несанкционированная посадка
Теоретически плановые проверки могут осуществляться в рамках государственного портового контроля. В сфере внутреннего водного транспорта проверка судов высокого риска проводится по истечении 2 месяцев со дня окончания проведения последней проверки, судов среднего риска – по истечении 4 месяцев, судов малого риска – по истечении 12 месяцев. Хотя следует отметить, что количество случаев, когда физическое лицо, владеющее судном, регулярно использует инфраструктуру речных портов, чрезвычайно мало. Такие проверки направлены прежде всего на судоходные компании.
В. Ответственность по результатам контроляОсуществление контроля в сфере транспорта чревато для граждан наступлением административной ответственности. В случае возникновения тяжких последствий нарушения обязательных требований возможно наступление также уголовной ответственности. Однако данная мера ответственности здесь не рассматривается, так как ее наступление не связано с осуществлением процедур контроля. Нарушение обязательных требований расследуется в таких случаях уже после наступления тяжких последствий в связи с вызовом специальных служб к месту происшествия.
КоАП РФ включает 2 главы, содержащих множество составов об административных правонарушениях в сфере транспорта: главу 11 «Административные правонарушения на транспорте» и главу 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения».
В 2013 г. государственными инспекциями по маломерным судам Л/С возбуждены дела об административных правонарушениях следующих категорий:
ст. 11.8 КоАП РФ («Нарушение правил эксплуатации судов, а также управление судном лицом, не имеющим права управления») – 17124 дела;
ст. 11.10 КоАП РФ («Нарушение правил обеспечения безопасности на маломерных судах») – 14 526 дел;
ст. 11.8.1 КоАП РФ («Управление судном судоводителем, не имеющим при себе документов, необходимых для допуска к управлению маломерным судном») – 14 256 дел;
ст. 11.7 КоАП РФ («Нарушение правил плавания») – 6521 дело;
ст. 11.9 КоАП РФ («Управление судном судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения») – 165 дел.
При этом в связи с выявленными в 2013 г. правонарушениями санкции в виде лишения права управления маломерным судном применялось всего 13 раз[29].
Но, как указывалось выше, наиболее массовым видом контроля в отношении граждан в сфере транспорта является надзор в области безопасности дорожного движения.
В области обеспечения безопасности дорожного движения в 2014 г. возбуждено 72,2 млн дел об административных правонарушениях (+5,7% к 2013 г.), из них только 183,5 тыс. (—3,2%) – в отношении должностных лиц и 122,7 тыс. (136,5%) – в отношении юридических лиц. Остальные дела возбуждались в отношении граждан[30].
Г. Нормативные правовые акты, регулирующие порядок контроляНиже указаны отдельные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок осуществления контроля в сфере транспорта:
– Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (ст. 79);
– Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации (ст. 38.1);
– постановление Правительства РФ от 19.08.2013 № 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения»;
– постановление Правительства РФ от 13.12.1993 № 1291 «О государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации»;
– Правила государственного надзора за маломерными судами, используемыми в некоммерческих целях, утвержденные постановлением Правительства РФ от 18.09.2013 № 820;
– постановление Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 «Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации»;
– Приказ МВД РФ от 02.03.2009 № 185 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения»;
– Приказ Министерства транспорта РФ от 10.04.2013 № 114 «Об утверждении Порядка назначения проверок судов и иных плавучих объектов на основании оценок рисков нарушения обязательных требований и проведения таких проверок».
2.5. Контроль в сфере владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом гражданами
Рассматриваемые ниже виды государственного контроля объединены в одну группу по признаку принадлежности их предмета к недвижимому имуществу. Соответствующие правовые отношения между гражданами и уполномоченными органами по осуществлению контроля возникают только при условии, что граждане являются собственниками, пользователями или владельцами земельных участков, в том числе находящихся в федеральной собственности, жилых помещений, а также объектов капитального строительства, относящихся к объектам культурного наследия. Именно обладание такими видами объектов недвижимого имущества влечет необходимость соблюдения специфических требований, установленных законодательством к владению, пользованию и распоряжению ими, подлежащих проверке при осуществлении:
