Анатолий Гурьев - Правовые аспекты предупреждения банкротства туроператора
Однако несмотря на положительную направленность Закона КНР «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» в последнее время в Китае опасаются банкротства в банковской сфере, в сфере микрокредитования, а также банкротства угольных компаний[108].
По мнению автора, угроза наступления банкротств в указанной сфере связана не столько с несовершенством Закона КНР о банкротстве, сколько с переходом от социалистической модели экономики к рыночной модели. Необходимо время для создания правовых, финансовых и управленческих механизмов для предупреждения банкротства не только юридических лиц, но и индивидуальных предпринимателей[109].
Что касается российского правопорядка, то здесь необходимо обратиться к опыту китайских законодателей и правоприменительной практике стимулировать предпринимателей к применению процедуры финансового оздоровления.
РоссияКак уже отмечалось в предыдущих параграфах настоящего исследования, возникновение ситуации неплатежеспособности (впоследствии – банкротства) туристских организаций оказывает прямое негативное влияние на социальное и экономическое положение как туристов, так и самих туристских организаций.
Перспектива нарушения конституционных прав граждан в совокупности с невозможностью туристской организации осуществлять нормальную хозяйственную деятельность (что проявляется как несвоевременное исполнение либо вообще неисполнение денежных обязательств, налоговых и иных обязательных платежей) заставляет государство на нормативном уровне вырабатывать превентивные меры, направленные на недопущение возникновения утраты туристской организацией платежеспособности.
По мнению автора, указанные превентивные меры должны быть систематизированы, а сама эта система может быть представлена как комплекс взаимосвязей и отношений шести элементов:
1) нормативная база;
2) субъекты-правоприменители;
3) субъекты-потребители туристского продукта;
4) механизм обеспечения исполнения туроператором своих обязательств;
5) субъекты-оздоровители;
6) туроператоры.
Все перечисленные элементы системы взаимозависимы. Автор видит их функциональное содержание в следующем.
Нормативная база состоит из федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними подзаконных нормативных актов, регулирующих общественные отношения в области предупреждения банкротства туристских организаций. К числу основных федеральных законов относятся:
1) Гражданский кодекс Российской Федерации;
2) Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[110];
3) Федеральный закон от 24 ноября1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[111];
4) «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ст.14.12, ст.14.51)[112];
5) «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ст.196)[113];
6) Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»[114].
К числу основных подзаконных нормативных актов относятся:
1) Постановление Правительства РФ от 18 июля 2007 г. № 452 «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта»[115];
2) Постановление Правительства РФ от 25 июля 2013 г. № 43 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма»[116];
3) Постановление Правительства РФ от 7 ноября 2013 г. № 999 «О представлении оператором Единого федерального реестра сведений о банкротстве сводной информации о результатах процедур, применявшихся в деле о банкротстве, в федеральные органы исполнительной власти»[117];
4) Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации»[118];
5) Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека»[119];
6) Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека»[120].
Субъекты-правоприменители. В России федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма, реализацию государственной политики в области туризма постоянно меняются. За десять лет в России произошло, по меньшей мере, десять преобразований федерального органа исполнительной власти, ответственного за развитие туризма[121].
В советское время туристский рынок был высоко монополизирован, его представляли три структуры: Госкоминтурист СССР, Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС и Бюро международного молодежного туризма «Спутник» ЦК ВЛКСМ. После ликвидации в 1989 г. Госкоминтуриста СССР в России около трех лет вообще не было ведомства, ответственного за развитие сферы туризма[122]. В 2013–2015 гг. (период массового объявления туроператоров о своей финансовой несостоятельности) туристский рынок представляет собой преимущественно негосударственный сектор экономики. На рынке работает более 15 тыс. частных туристских организаций, среди которых подавляющее большинство составляют турагенты. Тем не менее, государственное регулирование основ туристской деятельности и, в частности, предупреждение банкротства туристских организаций по причинам, обозначенным в предыдущих параграфах, является одним из ключевых элементов внутренней экономической политики. Следовательно, возникает необходимость четкого определения «правил игры» со стороны государства в лице как органов законодательной власти, так и в лице органов исполнительной власти.
Соответственно, для полноценного урегулирования общественных отношений, складывающихся в туристской деятельности, необходимо четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Однако, к сожалению, действующее российское законодательство не содержит четкого разграничения полномочий в обозначенной сфере.
Так, Конституция Российской Федерации в ст.71–72 (разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации) не дает прямого ответа на вопрос, в чьей компетенции находятся вопросы государственного регулирования предупреждения банкротства туристских организаций[123]. Из анализа приведенных статей можно сделать вывод, что государственное регулирование в сфере туризма в целом находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Данное обстоятельство подтверждает ст.2 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[124]. Согласно указанной статье, законодательство России о туризме состоит из названного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В то же время в ст.1 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» законодатель прямо указывает на подчиненность названного закона Гражданскому кодексу РФ[125]. А согласно п. «о» ст.71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к исключительному ведению Российской Федерации[126].
Следовательно, действующее российское законодательство в сфере разграничения полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в системе государственного регулирования, обеспечивающего предупреждение банкротства туристских организаций-туроператоров, носит противоречивый характер.
По мнению автора, указанную коллизионную проблему необходимо устранить, отнеся правовой институт предупреждения банкротства туристских организаций к исключительной компетенции Российской Федерации.
Согласно ст.3 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[127] (далее по тексту – Закон № 132-ФЗ) государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как о стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, организаций туристской индустрии.
