Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации
Актуальность проблем правового регулирования полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств определяется как вышеперечисленными торгово-экономическими и финансовыми условиями, так и сложностями взаимосвязи гражданско-правового регулирования с бюджетным регулированием в сфере полномочий Правительства Российской Федерации по обеспечению исполнения денежных обязательств в рамках внутреннего и внешнего долга.
Статья 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает в числе его финансовых полномочий разработку и реализацию различных направлений финансовой политики, в том числе кредитно-денежной, бюджетной, по управлению рынком ценных бумаг, управлению государственным долгом. Поскольку состояние внутреннего и внешнего денежного оборота (активов и пассивов единого российского рынка) является важным компонентом, отражающим состояние финансовой системы страны, то следует расширить в Бюджетном кодексе Российской Федерации административно-правовые и финансовые нормы о полномочиях Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств.
Управление государственным долгом является составной частью финансовой политики любой страны. В систему управления государственным долгом включаются такие элементы, как разработка общей стратегии государственных внутренних и внешних заимствований, в том числе снижение стоимости заимствований, эффективное использование заемных ресурсов, комплекс мер по обеспечению своевременного выполнения долговых обязательств. Особую остроту для Правительства Российской Федерации принимает проблема управления государственным долгом в условиях долгового кризиса, когда имеющихся в распоряжении государства ресурсов недостаточно для исполнения принятых на себя обязательств.
В этой связи необходимо, чтобы Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривал, что программа государственных заимствований может строиться на длительный долговой цикл со сроками погашения, растянутыми на несколько десятилетий. Сейчас программа строится на короткий период исходя из потребностей и ресурсов очередного финансового года, а схема резервного кредита используется слабо. Масштабные программы долговых заимствований, растянутые на многие годы, должны применяться Россией при финансировании инвестиционных социально-ориентированных проектов.
Аналогичные крупные программы заимствований, рассчитанные на длительный срок, могут приниматься в условиях нового этапа реформирования экономики. В этом случае погашение долга переносится на период функционирования окрепшей, устойчиво развивающейся экономики.
Важнейшим полномочием Правительства Российской Федерации в системе управления государственным долгом является контроль за соотношением внутреннего и внешнего долга. При высоком уровне внешнего долга, по сравнению с внутренним, целесообразно дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации системой показателей, включающей соотношение внешнего долга и объема экспорта, так как последний является основным источником поступления валюты для расчета с иностранными кредиторами. Эта сторона полномочий Правительства Российской Федерации по управлению внешним долгом оказалась весьма важной для России. Финансовый кризис 1998 г. привел к резкому дефициту иностранной валюты для платежей по внешнему долгу. С целью решения этой проблемы были, в первую очередь, применены меры по усилению валютного контроля. В их числе увеличение доли обязательной продажи экспортной выручки Центральному банку, ужесточение контроля за переводом валюты за рубеж, строгая регламентация целей, на которые может приобретаться иностранная валюта, занижение курса национальной валюты для стимулирования экспорта и ограничения импорта. Однако в системе управления внешним долгом меры валютного контроля обычно рассматриваются как временные. Они приводят к определенным экономическим и политическим издержкам. В частности, к дефициту импортных товаров на внутреннем рынке, их недоступности для многих потребителей, замедлению ввоза иностранного капитала в страну с чрезмерно жестким валютным законодательством, усилению тенденций сокрытия валютной выручки и т. п. Бюджетным законодательством не предусмотрено правовое регулирование полномочий Правительства Российской Федерации по контролю за состоянием российского рынка.
Для стран со свободно конвертируемой валютой проблема внешнего долга носит несколько иной характер, нежели поиска иностранной валюты для платежей. Более существенным является вопрос вывоза из страны национального продукта в уплату процентов за пользование заемными средствами. В процессе управления внешним долгом приходится учитывать состояние финансов конкретной страны в определенный период времени и стоящие перед страной задачи.
Названный комплекс проблем правового регулирования полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств может быть решен путем осуществления следующих правовых мер:
1. Одним из инструментов гарантирования исполнения государственных денежных обязательств Правительством Российской Федерации при управлении внешним долгом, особенно в случаях финансового кризиса, является реструктуризация долга. Реструктуризация может быть систематизирована по институциональному и техническому принципу. В институциональном плане реструктуризация долга проводится в рамках соглашений с Лондонским и Парижским клубами кредиторов. В техническим плане различают реструктуризацию, включающую списание долгов и не включающую такового. Периоды консолидации обычно составляют от одного до полутора лет. Однако в последнее время все чаще применяются многолетние периоды консолидации долга, так называемые соглашения MYRA (Multi-Year Rescheduling Agreements). До 1999 г. все принятые соглашения с Лондонским и Парижским клубами касались реструктуризации обязательств, принятых до 1 января 1991 г., т. е. по долгам, принятым на себя Россией в порядке правопреемства от СССР.
2. В полномочиях Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств по внешнему долгу важное место занимает осуществление специальных приватизационных мер и их правовое регулирование. Как и в других рассмотренных выше случаях, данный инструмент имеет различные схемы применения. Одна из них – приватизация предприятий отечественными инвесторами для пополнения бюджетных доходов, которые в последующем могут быть использованы для погашения или обслуживания внешнего долга; вторая – приватизация предприятий иностранными инвесторами также с целью пополнения финансовых ресурсов государства, необходимых для обслуживания внешнего долга; третья предполагает непосредственный обмен государственных облигаций на акции приватизируемых предприятий.
3. Для уменьшения издержек по обслуживанию государственного долга необходимо использовать возможности вторичного рынка ценных бумаг и закрепить регулирование их оборота для погашения долга в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Правовое регулирование вторичного рынка оказывает непосредственное влияние на полномочия Правительства Российской Федерации по контролю за размещением новых займов. В этой связи становится ясно, почему правительство каждой страны уделяет большое внимание организации вторичного рынка государственных ценных бумаг.
Нормы финансового и гражданского законодательства о функционировании вторичного рынка предопределяются характером эмитируемых ценных бумаг и кругом инвесторов, на которых они рассчитаны. Важную роль в определении пределов полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств через механизмы контроля вторичного рынка ценных бумаг играют действующие финансово-правовые нормы, регулирующие:
– выпуск разнообразных видов ценных бумаг, способных удовлетворить все группы потенциальных инвесторов;
– этапы эмиссии ценных бумаг, позволяющие спланировать финансовые вложения;
– систему первичных дилеров, принявших на себя определенные обязательства по поддержанию не только первичного, но и вторичного рынка ценных бумаг;
– разнообразие способов первичного размещения (рыночных и нерыночных) – подписку, свободную продажу, аукцион определенного типа и т. д.;
– инфраструктуру для торговли государственными ценными бумагами (биржевые и внебиржевые торговые структуры, депозитарии, дилерскую и брокерскую сети, регистраторов, расчетно-клиринговые центры, информацию и рекламу и др.);
– систему гарантий исполнения обязательств по государственным ценным бумагам;
– возможность, степень и формы участия иностранных инвесторов на рынке государственных ценных бумаг;
