Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации
Поиск четкой формулы межбюджетного распределения объясняется стремлением оградить бюджетные процессы от политического давления, хотя полностью добиться этой цели на практике никогда не удавалось.
Политика регионального выравнивания часто опирается на требования населения, выражаемые народными избранниками, что определяется пониманием целей, стратегии развития и меры ответственности.
В разрешении проблем межбюджетных взаимоотношений в большинстве зарубежных государств обычно применяются следующие основные методы – распределение по формуле, особый бюджетный режим и индивидуальный подход.
Исследования, проводимые Всемирным банком в области межбюджетных взаимоотношений, свидетельствуют о том, что состояние этих взаимоотношений в значительной степени обусловлено спецификой конкретной страны и гораздо меньше зависит от государственного устройства, реальной степени децентрализации государственного управления или иного общего фактора. Поэтому опыт других стран весьма трудно экстраполировать на ситуацию в России. Вместе с тем, этот опыт достаточно объективно свидетельствует о том, что превышение разумных пределов финансовой власти регионов и отсутствие иных достаточных инструментов поддержания единства государства ведет к потере центром большинства своих полномочий.
Таким образом, видно, что межбюджетные отношения являются инструментом политики любого государства, служат средством формирования и перераспределения государственных доходов и расходов. Финансовые потребности государства и всех потребителей финансовых ресурсов, необходимых для этого, относят бюджет к особой категории правового акта, позволяют сравнивать общую сумму доходов с общей суммой расходов, классифицировать расходы по статьям и определять их относительную важность и срочность. Бюджет не может существовать вне рамок межбюджетного регулирования и представляет собой регламентированную актами деятельность государственных органов по подготовке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, а также по контролю за его исполнением. Особенности межбюджетного регулирования определяются формой правления и формой государственного устройства, когда нормативная база бюджетного процесса закреплена в конституции.
Важной стадией межбюджетного регулирования является стадия контроля за исполнением бюджетов, в которой участвуют как законодательные, так и исполнительные органы власти. Финансовая деятельность органов, получающих средства из государственного бюджета, контролируется Минфином России. Оно же составляет отчет об исполнении государственного бюджета, который передается правительству.
Конституция РФ отнесла установление единым федеральным законом общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 75) к совместному ведению федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). В то же время субъекты федерации не ограничены в своем праве вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. Из Конституции РФ также следует, что должны действовать три системы налогообложения: федеральная, региональная и местная. Однако не предусматривается полное отделение бюджетов и налоговых систем.
В Конституции РФ закреплен принцип трехуровневой системы разграничения предметов ведения и полномочий. В ст. 71 регламентируется перечень из 18 позиций, находящихся в ведении РФ, в том числе «федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы».
Хотя Конституцией РФ разграничены в общих чертах предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, конкретные механизмы обеспечения принципов федерализма, в том числе бюджетно-налоговые, до сих пор не определены.
Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в бюджетно-финансовой сфере разграничены ст. 71 (п. «ж», «з») и ст. 72 (п. «и»). В ведении РФ находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.
В соответствии с п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ определение общих принципов налогообложения и сборов в РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Эти положения конкретизируются в ст. 75 Конституции РФ, а также содержатся в гл. 3 «Федеративное устройство». В ч. 3 ст. 75 Конституции РФ отмечается, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом, правда, не ясно, одним либо разными федеральными законами. Принятием Налогового кодекса РФ был избран вариант регулирования этих вопросов единым законом. В ст. 1 данного нормативного акта говорится о том, что Налоговый кодекс РФ устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации.
Таким образом, закрепление в ч. 3 ст. 75 Конституции РФ положения о том, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения устанавливаются федеральным законом, означает, что данные вопросы не могут решаться в другой правовой форме, т. е. регулироваться иными видами правовых актов.
Наиболее полная реализация налогово-бюджетного федерализма представляет собой единство финансовых регуляторов рынка и бюджетных норм как основу сбалансированности бюджетных средств на разных уровнях.
Практика Конституционного Суда РФ последних лет свидетельствует о том, что если ранее споры носили преимущественно политико-правовой характер, то теперь акценты все более стали смещаться в сторону разрешения споров по защите экономических прав Российской Федерации и ее субъектов. В 1996–1999 гг. значительно возросло число запросов, касающихся определения бюджетно-финансовых прав регионов, порядка налогообложения их территорий, полномочий в регулировании сфер, дающих доходы в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Следует заметить, что большинство таких дел рассмотрено по запросам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые стремились через юридические споры получить право на дополнительные доходы либо ограничить федеральное регулирование в области налогообложения, фактически подрывающее финансовую базу регионов, доходную часть бюджетов субъектов федерации.
Дела, рассматриваемые Конституционном Суде РФ в бюджетно-финансовой сфере, можно разделить на две группы: первая – решения конституционно-доктринального характера, определяющие в целом идеологию бюджетно-налогового законодательства, и вторая – решения, разъясняющие применение в текущем правотворчестве конкретных конституционных принципов и норм, позволяющих четко разграничить компетенцию органов государственной власти по вертикали и горизонтали.
Судебная практика последних лет позволила определиться по целому ряду и других спорных вопросов в бюджетно-финансовых отношениях между РФ и ее субъектами. Так, в определении от 8 января 1998 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ст. 12 закона Ставропольского края от 22 марта 1997 г. «О краевом бюджете на 1997 г.» Конституционный Суд РФ указал, что по смыслу Конституции РФ бюджеты субъектов РФ относятся к ведению самих субъектов федерации, которые самостоятельно решают вопросы формирования своего бюджета и определяют направления использования бюджетных средств.
Роль Конституционного Суда РФ в толковании и разъяснении положений Конституции РФ оказывается сегодня достаточно существенной, что обусловлено в значительной мере содержанием запросов субъектов РФ. И в большинстве решений Конституционного Суда РФ просматривается налоговый централизм, вытекающий из принципов основ конституционного строя РФ, а также конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленного ст. 71 и 72 Конституции РФ.
Однако в будущем число вопросов по бюджетно-финансовым спорам может значительно сократиться, и не только потому, что многие дискуссионные вопросы разграничения прав между Российской Федерацией и ее субъектами уже рассмотрены, а потому, что акты Конституционного Суда РФ продемонстрировали, что конституционное правосудие может решить отдельные проблемы бюджетно-финансовых отношений, обусловленные несовершенством законодательного распределения бюджетных прав, а также неумением получать и распределять бюджетные и внебюджетные средства.
§ 2. Правовое регулирование полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств и его влияние на осуществление межбюджетного регулирования
Проблемы правового регулирования межбюджетных отношений тесно связаны с комплексом различных денежных обязательств, возникающих в финансовой деятельности исполнительной власти. Исполнение государством гарантированных им денежных обязательств влияет на межбюджетные отношения следующим образом: а) от объема денежных обязательств государства зависит возможность перераспределения бюджетных средств; б) от достоверности информации о сбалансированности бюджетных обязательств федерации и территорий зависит реальная картина правомерности и обоснованности выделения средств межбюджетным путем; в) от оперативности исполнения денежных обязательств государством зависит стабильность денежной системы и ее потенциал межбюджетного перераспределения.
