Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации
8. После улучшения ситуации с техническим оснащением и оснащением программными средствами перечень кодов, по которым будут учитываться обязательства бюджетных учреждений, значительно расширится. Но этих мер недостаточно, пока Бюджетный кодекс Российской Федерации не расширит круг полномочий Правительства Российской Федерации по контролю за общей динамикой движения денежных обязательств бюджета.
Указанные меры не смогут исключить рост принимаемых бюджетными учреждениями не обеспеченных средствами обязательств до тех пор, пока законодательство Российской Федерации не предусмотрит норму, ограничивающую права бюджетного учреждения при принятии им денежных обязательств. Эта норма должна быть реализована в виде предварительного получения бюджетным учреждением у органа федерального казначейства (на основании установленных Правительством Российской Федерации бюджетных основ политики) разрешения на заключение хозяйственных сделок, подлежащих оплате за счет средств бюджета, что позволит осуществлять не только учет, но и предварительный контроль принимаемых обязательств и полностью исключить возникновение задолженности по не предусмотренным в бюджете обязательствам. Кроме того, поставщики товаров, работ и услуг также должны иметь возможность до заключения договора получить информацию о финансовых возможностях бюджетного учреждения, что, в конечном счете, позволит снизить уровень неплатежей.
Процедуры контроля обязательств позволят при определении реального бюджета на следующий финансовый год учесть в составе ассигнований, предусматриваемых в бюджете, в первую очередь оплату не профинансированных в текущем году обязательств и только оставшаяся часть ассигнований должна направляться на принятие от имени федерального бюджета новых обязательств.
Значение проделанной органами федерального казначейства работы по учету бюджетных обязательств трудно переоценить. Результаты ее создают в перспективе возможность эффективного управления финансами.
9. Полномочия Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения бюджетных денежных обязательств заключаются в осуществлении не только эффективной бюджетной политики, но и эффективной налоговой политики. Механизм ее реализации пока не разработан, а обязанность Правительства Российской Федерации осуществлять налоговую и бюджетную политику ограничивается нормами Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации как основных актов налогово-бюджетного регулирования. Правительство Российской Федерации не может принимать постановления в этой сфере, если они не предусмотрены Налоговым или Бюджетным кодексом Российской Федерации, хотя известно, что все меры в области управления финансами эти кодексы предусмотреть не могут. Такое положение часто тормозит деятельность Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти, отвечающего за управление исполнением государственных денежных обязательств, за внутренний и внешний долг.
Совпадение объема налоговых поступлений в бюджетную систему и расходов представляет собой известную теоретическую абстракцию, которая в практической жизни вряд ли достижима. Как правило, всегда имеет место несовпадение доходной и расходной частей бюджета, которое может быть обусловлено двумя принципиально различными ситуациями:
1) существует изначальное несовпадение доходов и расходов бюджета, то есть имеет место дефицит (профицит) бюджета, который имеет тенденцию сохраняться и в динамике;
2) доходы и расходы бюджетной системы совпадают, однако в динамике наблюдается расхождение в темпах роста доходов и расходов бюджетной системы.
Возможна также третья, смешанная ситуация, когда расхождение в объемах бюджетных доходов и расходов в нулевой (исходной) точке усугубляется в динамике. Достаточно сложно выявить первые две ситуации в чистом виде среди реально существующих бюджетных систем. Смешанная ситуация более реальна и встречается гораздо чаще.
Представляется, что современное положение с формированием доходов и расходов российской бюджетной системы может быть отнесено именно к третьей из названных выше ситуаций. Налоговые доходы и расходы (потребность в расходах) бюджетной системы не совпадают, имеет место существенное различие в темпах роста доходов и расходов бюджетной системы, их разнонаправленная (или несбалансированная) динамика.
В зависимости от того, какие именно категории расходов учитываются при определении масштабов дисбаланса, можно выделить несколько подходов. В рамках первого подхода под структурной несбалансированностью в самом общем, наиболее широком значении понимается степень несоответствия налоговых доходов бюджетной системы первичным (непроцентным) расходам бюджета. При этом предполагается, что объем первичных расходов определяется совокупностью законов и иных нормативных актов, которые определяют обязанность правительства по финансированию тех или иных общественных услуг (социальных, образовательных, оборонных, государственного управления, экономического развития и т. д.). В каждый конкретный момент времени имеющийся разрыв между доходами и расходами является (может быть) следствием двух обстоятельств – статической и динамической несбалансированности.
10. Правительственная политика, корректирующая рассмотренные схемы возникновения дисбаланса, должна принципиально различаться. Для корректировки первой из двух разновидностей дисбаланса необходимо сбалансировать доходы и расходы бюджетной системы в нулевой точке. Применительно к условиям Российской Федерации это означает привести все взятые на себя государством обязательства по предоставлению общественных услуг населению в соответствие с объемом фактически собираемых налогов. Решить вторую проблему (динамического дисбаланса) таким же образом невозможно в принципе, для этого пришлось бы постоянно пересматривать либо объем государственных обязательств, либо налоговое законодательство.
Подход Правительства Российской Федерации к проблеме несбалансированности налоговой системы должен предполагать включение в анализ расходов по обслуживанию государственного долга. Налоговая система может рассматриваться как сбалансированная в том случае, если ежегодные доходы, аккумулируемые в рамках данной системы, обеспечивают не только ее ежегодные непроцентные расходы, но и расходы по обслуживанию государственного долга, то есть темпы роста налоговых доходов сопоставляются с ростом не только первичных, но и общих расходов бюджетной системы.
11. При наличии общего профицита бюджета сбалансированность налоговой системы может достигаться Правительством Российской Федерации с учетом необходимости погашения государственного долга, а не только его текущего обслуживания и рефинансирования. В этом случае для достижения сбалансированности темпы роста налоговых доходов должны соответствовать темпам роста общих расходов бюджета и сумм, выплачиваемых в погашение долга.
Таким образом, можно выделить следующие типы возможного расширения полномочий Правительства Российской Федерации по сбалансированности налоговой системы в целях обеспечения исполнения денежных обязательств: а) сбалансированность первичных (непроцентных) расходов бюджетной системы с налоговыми доходами; б) сбалансированность первичных расходов бюджетной системы с налоговыми доходами; в) сбалансированность налоговых поступлений с общими расходами (первичные расходы плюс процентные платежи по обслуживанию государственного долга), соответственно, в статике и динамике; г) сбалансированность общих расходов и сумм, выплачиваемых в погашение долга с налоговыми доходами.
Необходимость разграничения различных видов или структурных составляющих общей несбалансированности налоговой системы с расходными потребностями связана с выработкой бюджетно-правовых норм по преодолению этой несбалансированности. В зависимости от того, о каком именно компоненте структурной несбалансированности идет речь, необходимо подбирать и механизмы корректировки несбалансированности. Каждый из рассмотренных выше составляющих несбалансированности предполагает наличие специфического правового и экономического инструментария ее ликвидации.
12. Одним из направлений правового регулирования предотвращения несбалансированности налоговых, кредитных и бюджетных обязательств является разработка мер ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства.
Финансирование бюджетных учреждений производится на основании сметы доходов и расходов, составленной в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации, установленной законом «О бюджетной классификации Российской Федерации». Бюджетная политика Правительства Российской Федерации должна быть направлена на расширение договорных основ бюджетных обязательств и улучшение условий предотвращения нарушений в этой сфере.
