Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
Важным элементом обеспечения взаимодействия между саморегулируемой организацией и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти является создание в отдельных сферах предпринимательской или профессиональной деятельности является создание национальных объединений саморегулируемых организаций. Данная форма взаимодействия выходит за рамки того узкого содержания понятия взаимодействия, которое дано в ст.22 закона о саморегулируемых организациях, однако соответствует общей идее о развитии саморегулирования именно как формы координации экономической деятельности хозяйствующих субъектов.
Внедрение национальных объединений саморегулируемых организаций в систему саморегулирования породило определенные проблемы, связанные с возможностью исключения СРО из государственного реестра во внесудебном порядке. Так, например, были исключены из государственного реестра саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства сведения об Ассоциации «Саморегулируемая организация «Волгоградские строители». Основанием принятия решения об исключении стала нормы ч.6 ст.55.2 и ч.12 ст.55.19 Градостроительного кодекса РФ (приказ Ростехнадзора от 11 мая 2016 г. № СП-3). Решение об исключении сведений об Ассоциации «Саморегулируемая организация «Волгоградские строители» принято с учетом результатов рассмотрения поступившего в Ростехнадзор заключения Ассоциации «Общероссийская негосударственная некоммерческая организация – общероссийское отраслевое объединение работодателей «Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство» о возможности исключения из государственного реестра саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства сведений об Ассоциации «Саморегулируемая организация «Волгоградские строители»[536].
Создание Национальных объединений саморегулируемых организаций предусмотрено ст.55.20 Градостроительного кодекса РФ в целях соблюдения общественных интересов саморегулируемой организации, обеспечения представительства и защиты интересов саморегулируемых организаций, взаимодействия саморегулируемых организаций, уполномоченных государственных органов и потребителей выполненных работ. В случае выявления Национальным объединением нарушений, допущенных саморегулируемой организацией, она вправе направить данной организации обязательное к исполнению уведомление о выявленных нарушениях с предложением об их устранении, одновременно отправив уведомление о выявленном нарушении в орган надзора.
П.10 ст.55.19 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что в случае неисполнения предписания об устранении выявленных нарушений органа государственного надзора, последний вправе обратиться в Национальное объединение саморегулируемых организаций в целях получения заключения о возможности исключения сведений о саморегулируемой организации или об отсутствии оснований для исключения сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций. В течение 30 дней Национальное объединение утверждает соответствующее заключение[537]. П-12 ст.55.19 Градостроительного кодекса РФ устанавливает право органа надзора в течение 30 дней со дня поступления заключения принять во внесудебном порядке решение об исключении сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций.
В судебной практике встречались попытки оспорить заключение Национального объединения саморегулируемых организаций, подтвердившего наличие оснований для исключения саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций. Однако суд отказал в удовлетворении заявленного требования, отметив, что оспариваемое заявление не является ненормативным актом, представляет собой доказательство, используемое надзорным органом для принятия окончательного решения, само по себе не устанавливает каких-либо обязанностей в отношении ассоциации[538].
Включение Национальных объединений саморегулируемых организаций даже в отдельных сферах предпринимательской деятельности доказывает, что в полной мере достичь первоначальные цели законодательства о саморегулируемых организаций (перекладывание на СРО большей части контрольных и надзорных функций[539]) не удалось. Как было отмечено в Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, «с развитием структуры саморегулирования национальные объединения саморегулируемых организаций могут быть наделены отдельными функциями по контролю деятельности своих членов»[540]. В какой-то степени Национальные объединения саморегулируемых организаций становятся промежуточным звеном между непосредственным саморегулированием профессиональной или предпринимательской деятельности и государственным контролем (надзором) как явления административно-правового по своей природе.
Минстрой России издал Приказ от 8 сентября 2015 г. № 643/ пр «Об утверждении порядка взаимодействия Национального объединения саморегулируемых организаций и саморегулируемой организации в случае исключения сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций». Цель этого приказа – гарантировать защиту интересов членов саморегулируемой организации, сведения о которой исключены из реестра, а также обеспечить сохранность средств компенсационного фонда саморегулируемой организации. Издание данного приказа связано с опасениями, которые нашли отражение и в документах, определяющих развитие саморегулирования как явления в стране в целом, что «риск обращения уполномоченного федерального органа исполнительной власти в суд с требованием лишить саморегулируемую организацию ее статуса может нести за тобой (в случаях саморегулирования с обязательным членством) риск утраты правоспособности у членов саморегулируемой организации к совершенствованию стандартов своей деятельности и созданию эффективных механизмов контроля соблюдения таких стандартов»[541]. Выполнение этих функций связано не только с правовым положением членов саморегулируемой организации, сколько ориентировано на гарантии добросовестности предпринимательской или профессиональной деятельности членов саморегулируемых организации, выполнении обязательств перед потребителями.
Контроль исполнения указанного приказа возложен на заместителя Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ. Это косвенно свидетельствует о том, что в действительности саморегулируемые организации не в состоянии обеспечить самостоятельное управление той или иной сферой деятельности без вмешательства со стороны надзорных органов. Именно поэтому в деятельности Национальных объединений саморегулируемых организаций есть и несомненные положительные элементы. В частности, НОСТРОЙ обеспечивает подготовку унифицированных требований к выдаче свидетельства о допуске в определенным видам работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, о компенсационном фонде, страховании гражданско-правовой ответственности и др. Учитывая, что Национальное объединение строителей (НОСТРОЙ) объединяет 269 саморегулируемых организаций по всей стране[542], такая унификация, несомненно, способствует улучшению качества выполняемых работ.
Анализ применения законодательства позволяет прийти к выводу, что саморегулирование как институциональная система в России в настоящее время в значительной степени ориентирована на осуществление государственных функций, а не на обеспечение деятельности внутри организованного профессионального или предпринимательского сообщества. Полностью поддерживаем позицию М.А. Егоровой по поводу того, что саморегулирование не может и не должно выполнять функции инструмента административного управления в отдельных сферах экономической деятельности[543]. Тем не менее, сложившаяся практика взаимодействия уполномоченных государственных органов, расширение регулятивной функции данных органов в отношении саморегулируемых организаций позволяют прийти к выводу, что баланс обеспечения публичных интересов и частных интересов в данной области сегодня нарушен. Следствием этого станет постоянная потребность в усилении контролирующий функций государственных органов или национальных объединений, отсутствие реальной потребности хозяйствующих субъектов в использовании саморегулирования как способа взаимодействия не с публичной властью, а с иными участниками гражданского оборота.
