Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
Отказ Росреестра во внесении сведений о партнерстве в Единый государственный реестр саморегулируемых организаций был связан с определением основного вида деятельности организации – учет и управление энергетическими ресурсами. Функции уполномоченного органа по ведению реестра саморегулируемых организаций в указанной сфере возложены на Минэнерго России. Отказывая заявителю в удовлетворении его требований, суд подчеркнул, что отказ ответчика во внесении сведений о заявителе в единый государственный реестр саморегулируемых организаций соответствует требованиям законодательства и не нарушает прав и охраняемых законом интересов субъекта предпринимательской деятельности, что обусловлено сферой деятельности ответчика – энергетическим обследованием и наличием уполномоченного государственного органа. Предъявление любого иска должно преследовать цель восстановления нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица. Однако заявителем, по мнению суда, не было предпринято необходимых и разумных мер по реализации предоставленного ему права на судебную защиту. Поведение указанного лица хотя и не содержит признаков недобросовестного поведения участниками гражданского оборота, однако и не преследует цель реального восстановления предполагаемого нарушенного права[529].
Установление требования о необходимости взаимодействия между саморегулируемой организацией и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти объясняется также фактическим отсутствием в стране единой системы саморегулирования. Закон о саморегулируемых организациях устанавливает общие требования к данным субъектам и особенностям их деятельности, взаимодействии с надзорными органами. Однако специальные федеральные законы, действующие в конкретных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности, призваны учитывать особенности этой деятельности, рынка товаров (работ, услуг), предоставленные полномочия федеральным органам надзора (контроля). Так, например, роль Банка России на финансовом рынке в настоящее время определяет условия взаимодействия с саморегулируемыми организациями[530].
Однако необходимость установления дополнительных требований по многим параметрам взаимодействия уполномоченных органов, их компетенции и требований в отношении саморегулируемых организаций иными федеральными законами, регулирующими отношений в отдельных областях предпринимательской или профессиональной деятельности, породило достаточно спорные, на наш взгляд, последствия в правоприменительной практике. В качестве примера можно привести положения ст.21 закона о саморегулируемых организациях, где предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для исключения сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
К таким основаниям относятся:
1) заявление саморегулируемой организации об исключении сведений о ней из государственного реестра саморегулируемых организаций;
2) ликвидация или реорганизация некоммерческой организации;
3) вступившее в законную силу решение суда об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций на основании ее несоответствия требованиям настоящего Федерального закона, других федеральных законов.
Исключение саморегулируемой организации из единого государственного реестра саморегулируемых организаций может быть основано на добровольном волеизъявлении некоммерческой организации, а может быть проведено в принудительной форме в судебном порядке.
Исключение саморегулируемой организации из реестра в принудительном порядке должно быть обоснованным и законным. Суды удовлетворяют требования о признании недействительным приказа об исключении сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемой организации в случае отсутствия доказательств надлежащего уведомления организации о проводимой документарной проверке, а также получения ею предписания, неисполнение которого послужило основанием для издания оспариваемого приказа[531]. Саморегулируемая организация в судебном порядке может достаточно активно защищать свои права и отстаивать законные интересы. При наличии доказательственной базы суд встает на сторону саморегулируемой организации. Так, например, при обращении в суд с требованием об исключении некоммерческого партнерства из государственного реестра саморегулируемых организаций Ростехнадзор ссылался на неустранение партнерством нарушений, выявленных в ходе проверок. Однако суд отказал в удовлетворении заявленных требований, т. к. ответчик доказал, что допущенные нарушения, отраженные в актах проверок, были устранены, практика внесения членами партнерства взносов с применением отсрочки прекращена. Также выявлено, что нарушений по порядку и размеру формирования компенсационного фонда и размещению средств данного фонда партнерством не допускалось[532]. В другом случае саморегулируемой организации удавалось убедить суд, что неисполнение предписания надзорного органа в установленные сроки возникло по независящим от саморегулируемой организации причинам[533].
П.2 ст.21 устанавливает дополнительное ограничение для возможности введения иных оснований исключения сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций. Норма вводит запрет на применение иных оснований, кроме указанных в ч.1 комментируемой статьи. Тем не менее, в ряде случаев наблюдается отступление законодателя от сформулированного им принципа. Так, например, сведения о саморегулируемой организации в сфере актуарной деятельности подлежат исключению из реестра в случаях, предусмотренных ч.8 ст.14 Федерального закона от 2 ноября 2013 г. № 293-ФЗ «Об актуарной деятельности в Российской Федерации»[534].
Однозначность формулировки п.1 и 2 данной статьи об исчерпывающем характере перечня оснований для исключения сведений о саморегулируемой организации из единого государственного реестра привела к попыткам оспаривания в суде законности иных нормативных актов, принимаемых надзорными органами. Некоммерческое партнерство «Гильдия аудиторов Региональных Институтов Профессиональных бухгалтеров» оспорило в Верховном Суде Российской Федерации п.114 Административного регламента (утв. приказом от 21 сентября 2011 г. № 115н), закрепляющего полномочие за Минфином России в исчерпывающе определенных в этом пункте случаях принимать решение об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов.
В обоснование заявленного требования партнерство ссылалось на то, что оспариваемая норма, наделяющая Минфин России правом самостоятельно принимать указанное решение по результатам проведенной проверки саморегулируемой организации аудиторов, противоречит ст.21 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», которая определяет исчерпывающий перечень оснований для исключения сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций и не допускает исключение из данного реестра по иным основаниям. Суд, однако, не поддержал требования заявителя, сделав вывод о законности оспоренного в части нормативного правового акта исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, и содержания изложенных в нем норм на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства. Кроме того, было отмечено, что приоритетными в данном случае являются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений[535]. Применительно к описываемой ситуации таким законом является Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности». Представляется необходимым закрепление соответствующего положения в тексте закона о саморегулируемых организациях.
Важным элементом обеспечения взаимодействия между саморегулируемой организацией и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти является создание в отдельных сферах предпринимательской или профессиональной деятельности является создание национальных объединений саморегулируемых организаций. Данная форма взаимодействия выходит за рамки того узкого содержания понятия взаимодействия, которое дано в ст.22 закона о саморегулируемых организациях, однако соответствует общей идее о развитии саморегулирования именно как формы координации экономической деятельности хозяйствующих субъектов.
Внедрение национальных объединений саморегулируемых организаций в систему саморегулирования породило определенные проблемы, связанные с возможностью исключения СРО из государственного реестра во внесудебном порядке. Так, например, были исключены из государственного реестра саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства сведения об Ассоциации «Саморегулируемая организация «Волгоградские строители». Основанием принятия решения об исключении стала нормы ч.6 ст.55.2 и ч.12 ст.55.19 Градостроительного кодекса РФ (приказ Ростехнадзора от 11 мая 2016 г. № СП-3). Решение об исключении сведений об Ассоциации «Саморегулируемая организация «Волгоградские строители» принято с учетом результатов рассмотрения поступившего в Ростехнадзор заключения Ассоциации «Общероссийская негосударственная некоммерческая организация – общероссийское отраслевое объединение работодателей «Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство» о возможности исключения из государственного реестра саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства сведений об Ассоциации «Саморегулируемая организация «Волгоградские строители»[536].
