Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
Теперь несколько слов об органах управления корпорацией. Олицетворение корпоративного юридического лица в форме общего собрания участников (членов), которое выступает и как высший орган управления корпорацией, дает основание утверждать, что управление в корпорации приобретает начала самоорганизации и саморегулирования. В частности, это передача на рассмотрение наблюдательному совету вопросов, отнесенных законом к компетенции общего собрания участников, закрепление функций коллегиального исполнительного органа непубличного общества за коллегиальным органом управления, передача единоличному исполнительному органу функций коллегиального исполнительного органа общества и т. д. (п.3 ст.66.3 ГК РФ)[486].
В.В. Долинская выделяет органы управления саморегулируемых организаций и специализированные органы. К числу первых автор относит общее собрание членов СРО, постоянно действующий коллегиальный орган управления СРО, исполнительный орган СРО. К числу специализированных, по ее мнению, органов относятся две группы органов: 1) создаваемые в обязательном порядке (п.4 ст.3, ст.19); 2) иные органы. К группе специализированных органов, создаваемых в обязательном порядке, в свою очередь отнесены: а) орган, осуществляющий контроль соблюдения членами СРО требований стандартов и правил СРО; б) орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия[487]. Из сказанного следует, что специализированные органы не могут рассматриваться в качестве органов управления. Следуя данной логике, отношения между членами СРО и специализированными органами не могут рассматриваться как корпоративные, поскольку в силу ст.2 ГК РФ под корпоративными отношениями понимаются либо отношения, связанные с участием в корпорациях, либо связанные с управлением корпорациями. Специализированные органы, такие, например, как контрольная комиссия, аттестационная комиссия, дисциплинарная комиссия, участниками не являются и не могут осуществлять функций управления.
При такой постановке вопроса возникает проблема определения юридической природы складывающихся отношений между участниками общества и специализированными органами. Например, не вполне ясна природа отношений между дисциплинарной комиссией и участником СРО, на которого налагается дисциплинарное взыскание. Если это не корпоративное правоотношение, то какое? Может быть, трудовое? Но И.В. Ершова, рассматривая функции специализированного органа по применению мер дисциплинарной ответственности, пишет: «Сегодня, когда формируется теория саморегулирования, необходимо глубокое научное обоснование особой правовой корпоративной природы ответственности членов саморегулируемых организаций»[488]. Непонятно, о какой корпоративной природе идет речь, если дисциплинарная комиссия не рассматривается как орган управления? Утверждения автора не согласуются с буквальным смыслом законодательства о СРО и о корпоративных отношениях. Но ведь по сути И.В. Ершова права. На наш взгляд, противопоставление в законе специализированных органов и органов управления является явным недоразумением. Дело вовсе не в названии, которое законодатель дал той или иной группе органов некоммерческой корпорации. Главное – выяснить сущность основных функций данных органов, исходя из целей их создания.
Контроль и меры управляющего воздействия, среди которых следует рассматривать привлечение к дисциплинарной ответственности как реакцию на отклонение в регулируемом процессе, являются составляющими элементами управления, причем обязательными. Поэтому и специализированные органы, осуществляющие данные функции, должны быть отнесены к органам управления. Следовательно, можно предложить выделять две группы органов управления – общие (неспециализированные) и специализированные. Тогда они вполне могут рассматриваться как субъекты корпоративных отношений.
Мы рассмотрели лишь некоторые проблемы, связанные с гражданско-правовым саморегулированием и саморегулируемыми организациями. Но и они свидетельствуют о том, что изыскания научных знаний в данной области должны продолжаться, что в конечном счет благоприятно отразится на состоянии гражданского законодательства и правоприменительной деятельности.
§ 2. Соотношение государственного контроля и контроля саморегулируемых организаций над деятельностью хозяйствующих субъектов
С 30 декабря 2015 г. вступило в силу Распоряжение Правительства РФ № 2776-р «О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования»[489] (далее – «Концепция саморегулирования»), положениями которой необходимо руководствоваться при выработке государственной политики и формированию нормативно-правового регулирования в соответствующих сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Сейчас назрела необходимость теоретической и практической оценки положений данной Концепции в целях определения тенденций в совершенствовании института саморегулирования в целом и формирования специализированных пластов отраслевого законодательства, связанного с правовым регулированием процессов саморегулирования на современном этапе экономического развития в России.
В вопросах организации государственного контроля деятельности саморегулируемых организаций Концепция саморегулирования предлагает ряд мер, которые по замыслу Правительства РФ должны существенно изменить и упорядочить контрольные функции государства в отношении саморегулируемых организаций и отграничить их от контрольных функций самих саморегулируемых организаций, которые ими осуществляются в отношении своих членов. Однако некоторые из предложенных мер государственного контроля вызывают сомнение.
Во-первых, Концепция саморегулирования предусматривает установление единых базовых требований к порядку осуществления федеральными органами исполнительной власти контроля над деятельностью саморегулируемых организаций. Не вполне ясно, какая специфика саморегулируемых организаций требует установления специального режима государственного контроля сверх того, который уже предусмотрен в отношении некоммерческих организаций ст.32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[490]и Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[491]. Думается, что изменению подлежит не порядок контроля саморегулируемых организаций, а, прежде всего, содержание этого контроля. В качестве специальных объектов государственного контроля саморегулируемых организаций должны выступать:
1) действия СРО по установления барьеров входа на рынок для своих потенциальных будущих членов;
2) выявление фактов злоупотребления правом со стороны СРО по отношению к своим членам;
3) формирование и расходование компенсационных фондов и фондов коллективного страхования, а также их восполняемость;
4) любая приносящая доход деятельность СРО.
Подобная конкретизация государственного контроля в сфере имущественной деятельности СРО обусловливается наличием у саморегулируемой организации компенсаторно-восстановительной функции, которая должна признаваться основной и является главным отличительным критерием СРО от иных видов некоммерческих корпораций. Только саморегулируемая организация из всех некоммерческих организаций создается в целях формирования стандартов деятельности своих членов и несет ответственность за причинение вреда и возникновение убытков, связанных с несоблюдением ее членами устанавливаемых ею требований и стандартов. В этой связи наибольшую опасность для потребителей, потерпевших в результате неисправных действий членов саморегулируемой организации, представляет собой неплатежеспособность СРО, которая может наступать в результате недобросовестного размещения или расходования средств компенсационного фонда или фонда коллективного страхования, а также в результате их высокорискового инвестирования.
В этом смысле задача государства должна заключаться в установлении системы специального контроля сохранения и расходования данных средств. В отсутствие такого контроля мы будем иметь ту ситуацию, которая сложилась в деятельности большинства саморегулируемых организаций сегодня: компенсационно-восстановительная функция СРО практически парализована, потерпевшие не могут в полном объеме удовлетворить предъявляемые требования о возмещении вреда или убытков; СРО превращаются в «маленьких монстров», диктаторов, авторитарно устанавливающих свои правила и пренебрегающими интересами своих членов в угоду собственным материальным интересам. Поэтому с учетом весьма ограниченного числа СРО, особенно в сферах обязательного саморегулирования, в качестве разновидности государственного контроля необходимо введение системы декретированного государственного аудита деятельности СРО. Такой аудит может проводиться специальной структурой Счетной палаты РФ или специальным департаментом Корпорации по развитию МСП, т. к. большинство СРО действуют именно в сфере малого и среднего бизнеса.
