Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
Кроме государственного (муниципального) задания и обязательств перед страховщиком по обязательному социальному страхованию автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.
Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах науки, здравоохранения, культуры и иных сферах, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Иными словами, и бюджетное, и автономное учреждения осуществляют деятельность, приносящую доход, но в той мере, в какой она отвечает интересам и целям учредителя.
Коммерческие организации в соответствии с действующим законодательством имеют целью своей деятельности получение прибыли, но, оказывая услуги в сфере здравоохранения (да и в любых иных социально-значимых и общественно-полезных сферах), они тем самым решают задачи в социальной сфере, которые государство либо не в состоянии решить, либо решает неэффективно. Иными словами, частные коммерческие организации «входят» в сферу оказания общественных услуг.
Участвуя в АО, являющимся коммерческой организацией, государство преследует цель удовлетворения общественных потребностей и общественных интересов, в связи с чем неизбежен конфликт между задачами АО, связанными с получением прибыли, и социальными, экономическими и политическими задачами государства как акционера такого АО. В смешанном АО, где наряду с государством присутствуют другие частные инвесторы (акционеры) возможен конфликт между интересами (как коммерческими, так и некоммерческими) последних и интересами государства. Во избежание конфликта государство должно определить цели АО, в котором оно является акционером, предусмотрев их коммерческие цели, а также цели, связанные с выполнением общественнозначимых, социальных задач государства.
Управление в юридических лицах с участием государства. Государство, выступая единственным учредителем (участником, акционером), осуществляет управление такими юридическими лицами, формируя их органы. Управление в таких организациях строится по совершенно иной модели, нежели управление в частных юридических лицах. На наш взгляд, эффективность того или иного государственного юридического лица зависит именно от качества управления, т. е. от того, насколько и каким образом государство как учредитель (участник) осуществляет контроль в управлении.
Управление унитарных предприятий, а также учреждений имеет административный характер, заключающийся в том, что уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие от имени государства права собственника имущества предприятия,[269] (учреждения) назначают единоличный исполнительный орган. Так, единоличным исполнительным органом унитарного предприятия является руководитель (директор, генеральный директор), который назначается собственником имущества унитарного предприятия, организует выполнение решений собственника имущества унитарного предприятия и подотчетен ему.[270] Руководитель унитарного предприятия при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей должен действовать в интересах унитарного предприятия добросовестно и разумно. Он несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в т. ч. в случае утраты имущества унитарного предприятия. При этом собственник имущества унитарного предприятия не отвечает за принимаемые им решения, которые должен выполнять руководитель унитарного предприятия и о которых он отчитывается перед собственником.
Таким образом, права публичного собственника осуществляют федеральные органы исполнительной власти, а именно государственные служащие – чиновники. Какого-либо интереса в повышении эффективности деятельности унитарного предприятия (равно и учреждения) чиновник не имеет. Чиновник не несет и ответственности за результаты деятельности такого предприятия.
И.В. Дойников в связи с этим пишет, что механизм принятия управленческих решений на государственных предприятиях отличается объективно повышенным бюрократизмом: важные решения принимаются или «наверху», над предприятиями, или по согласованию «с верхом». При этом при принятии решений обычным недостатком становится превалирование личных связей над интересами дела.[271]
Государственный чиновник, осуществляющий управление унитарным предприятием, имеет собственные частные интересы, которые расходятся с требованиями эффективности. В лучшем случае это может быть связано с принятием экономически нецелесообразных решений по инвестиционным проектам, занятости, ценам. В худшем случае это может быть прямая коррупция с извлечением доходов от контроля над предприятиями, в то время как издержки этих решений будут оплачены из кармана налогоплательщика.[272]
Действующие федеральные законы о государственных корпорациях устанавливают следующую структуру управления: наблюдательный совет (совет директоров) – высший орган управления, коллегиальный исполнительный орган – правление, единоличный исполнительный орган – генеральный директор.
«В отсутствии участников, членов государственной корпорации формирование органов этих юридических лиц прямо или косвенно осуществляется государством».[273] Государство контролирует управление корпорациями только через назначение своих представителей в Наблюдательный совет (совет директоров) и через назначение единоличного исполнительного органа. Причем членами наблюдательного совета могут быть и являются государственные служащие.
Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 437-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О некоммерческих организациях» и отдельные законодательные акты РФ»[274] было предусмотрено, что в состав высшего органа управления государственной корпорации могут входить члены, не являющиеся государственными гражданскими служащими. Порядок же участия членов Правительства РФ и государственных служащих в высших органах управления государственных корпораций устанавливает само Правительство РФ.[275]
Наконец, предусмотрено, что высший орган управления государственной корпорации вправе создавать комитеты, комиссии по вопросам, отнесенным к его компетенции, для их предварительного рассмотрения и подготовки.
Аналогичная структура управления установлена для государственной компании и для публично-правовой компании. Так, в соответствии с ФЗ «О публично-правовых компаниях» органами управления публично-правовой компании являются наблюдательный совет публично-правовой компании, генеральный директор публично-правовой компании, а также правление публично-правовой компании в случае, если его создание предусмотрено решением о создании публично-правовой компании.
Вместе с тем ни ФЗ «О некоммерческих организациях», ни специальные законы о государственных корпорациях и компании не содержат каких-либо положений, касающихся ответственности членов Наблюдательного совета (или совета директоров), членов правления и Генерального директора за убытки, причиненные госкорпорации (компании) их действиями (бездействием). Исключением в этом плане является ФЗ «О публично-правовых компаниях», п.6 ст.6 которого предусматривает, что Федеральный орган исполнительной власти, указанный в решении о создании публично-правовой компании, вправе требовать, действуя от имени публично-правовой компании, возмещения убытков, причиненных публично-правовой компании по вине органов управления публично-правовой компании.
Таким образом, анализ юридических лиц с участием государства позволяет сделать следующие выводы.
Существует достаточно организационно-правовых форм и уникальных по своему статусу субъектов права, посредством учреждения которых государство осуществляет экономическую, социальную и иную общественно-полезную деятельность. Анализ действующих законодательных актов, определяющих правовое положение государственных учреждений, государственных корпораций, государственной компании и публично-правовых компаний показывает, что все они создаются для осуществления социальных, управленческих и иных общественно·-полезных функций некоммерческого характера. Некоторые такие организации дублируют друг друга: например, статус государственной компании существенно не отличается от статуса государственной корпорации. Публично-правовая компания отличается тем, что на нее возлагается выполнение более широких функций (по сравнению с госкорпорациями и госкомпанией), а также выполнение полномочий публично-правового характера. Вместе с тем, структура управления, компетенция органов государственной корпорации и государственной компании, а особенно публично-правовой компании, приближена к структуре управления АО со 100 % участием государства.
