Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
Юридические лица, единственным учредителем или участником (акционером) которых выступает государство, являются государственными юридическими лицами, функционирующими наряду с частными и смешанными юридическими лицами. К таким государственным юридическим лицам относятся унитарные предприятия, государственные корпорации, госкомпании, публично-правовые компании, государственные учреждения различных типов (казенное, бюджетное, автономное), а также ООО и АО со 100 % участием государства.
Говоря о юридических лицах с участием государства, необходимо остановиться на следующих вопросах.
Соотношение ГК РФ и специальных законов о юридических лицах, создаваемых государством. Такие юридические лица учреждаются по инициативе государства в порядке, предусмотренном действующим законодательством: приватизационным, законом о ГУПах, законами о государственных корпорациях, законом о публично-правовых компаниях, законами о государственных учреждениях различных типов.
В связи с этим следует обратить внимание на вступивший в силу со 2 октября 2016 г. п.5 ст.49 ГК РФ, который предусматривает следующее: «К юридическим лицам, создаваемым Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, положения настоящего Кодекса о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице». Иными словами, приоритет в регулировании юридических лиц, создаваемых РФ на основании специальных федеральных законов, имеют нормы этих специальных федеральных законов, а не нормы ГК РФ: нормы ГК РФ подлежат применению в субсидиарном порядке. При этом нельзя забывать и о ст.3 ГК РФ, предусматривающей, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.
На основании специальных федеральных законов функционируют государственные корпорации и государственная компания. Эти юридические лица, создаваемые государством, характеризуются тем, что они вообще выведены из-под действия гражданского законодательства. Как отмечает Е.А.Суханов, суть дела состоит даже не в исключительном характере правового статуса государственных корпораций, выведенного из-под действия многих общих норм гражданского и даже административного и финансового права, а в предоставляемой этой организационно-правовой форме широкой возможности практически бесконтрольного использования огромных бюджетных средств.[254]
Вместе с тем со 2 октября 2016 г. п.3 ст.50 ГК РФ дополняется новым подп.14), в соответствии с которым государственные корпорации рассматриваются как организационно-правовая форма некоммерческой организации. Однако в данной статье формой некоммерческой организации не называются государственные компании. Что касается публично-правовой компании, то она также названа в п.3 ст.50 ГК РФ в качестве организационно-правовой формы некоммерческой организации и, как следует из ст.1 Закона о публично-правовых компаниях, правовое положение публично-правовых компаний, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации определяется специальным законом, принятым в соответствии с ГК РФ. Получается, что данный закон должен соответствовать нормам ГК РФ. Кроме того, публично-правовая компания может быть создана как на основании федерального закона, так и на основании Указа Президента РФ и действует на основании решения о создании публично-правовой компании и утверждаемого Правительством РФ устава.
ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяет правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия. Следовательно, данный закон также должен соответствовать нормам ГК РФ.
Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений различных типов (казенного, бюджетного, автономного) определяются законами: в части автономных учреждений действует ФЗ «Об автономных учреждениях», в части бюджетных учреждений действует ФЗ «О некоммерческих организациях», в части казенных учреждений – Бюджетный кодекс РФ. Исходя из того, что учреждение может быть создано соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение), а соучредительство нескольких лиц при создании учреждения не допускается, государственные учреждения относятся к юридическим лицам, создаваемым РФ. Можно ли считать, что они создаются на основании специальных законов? По-видимому, применительно к автономным учреждениям так считать можно, и ФЗ «Об автономных учреждениях» – это специальный закон, определяющий порядок создания автономного учреждения. Вместе с тем, в ст.1 данного закона указывается, что он «определяет в соответствии с ГК РФ правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам». Соответственно, он также должен соответствовать нормам ГК РФ.
Правовое положение бюджетного учреждения определено ст.9.2. ФЗ «О некоммерческих организациях». Можно ли считать, что данная статья специального федерального закона имеет приоритет перед нормами ГК РФ?
А правовое положение казенного учреждения определено, кроме ГК РФ, Бюджетным кодексом РФ (ст.161 БК РФ). Соотнесение норм Бюджетного кодекса и Гражданского кодекса лишено всякого смысла.
В целом, оценивая законодательное регулирование правового положения государственных учреждений (казенного, бюджетного, автономного), представляется возможным сделать вывод о том, что необходима определенная унификация действующих законодательных актов и принятие единого специального закона «О государственных учреждениях и их типах».
Можно полагать, что новый п.5 ст.49 ГК РФ имеет отношение только к государственным корпорациям и государственным компаниям. Остальные юридические лица, создаваемые РФ, действуют на основании специальных федеральных законов, принятых в соответствии с ГК РФ, поэтому гражданско-правовые нормы, содержащиеся в них, должны соответствовать нормам ГК РФ, что следует из ст.3 ГК РФ.
Коммерческие и некоммерческие юридические лица с участием государства. Особенность юридических лиц с участием государства заключается в том, что они имеют целью своей деятельности не только и не столько получение прибыли, сколько решение задач государства по поставке общественных благ и удовлетворению общественных потребностей. Причем эти цели достигаются независимо от того, являются ли государственные юридические лица коммерческими организациями или некоммерческими.
В частности, в литературе высказываются предположения о том, что государственные унитарные предприятия нельзя относить к коммерческим организациям, потому что они: 1) не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели; 2) не имеют права собственности на имущество; 3) действуют в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника; 4) их образование и ликвидация зависят от воли собственника.[255] Так, А.Н. Лякин пишет: «Прибыль не является целью деятельности государственных предприятий. Целью выступает безубыточная деятельность в интересах достижения общественного блага. Такой критерий трудно поддается количественной оценке».[256]
В.К. Андреев отмечает, что «унитарное предприятие не сможет в полную силу заниматься предпринимательской деятельностью, если основные сделки по распоряжению имуществом оно будет совершать только с согласия органа государственной власти. Нарушен основной принцип предпринимательства – действовать самостоятельно, под свою полную имущественную ответственность».[257] Деятельность унитарных предприятий направлена, скорее, не на извлечение прибыли, а на выполнение ими государственных задач в тех сферах деятельности, в которых получение прибыли вряд ли возможно (ввиду заведомой убыточности этих видов деятельности), поэтому унитарные предприятия следует считать некоммерческими организациями.[258]
ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ[259] называет случаи, когда может быть создано государственное, а также казенное предприятие.
Речь идет о тех видах деятельности, осуществление которых необходимо в силу стратегических причин (обеспечение безопасности государства), либо осуществление которых необходимо в целях решения социальных задач (в т. ч. реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства, в силу социально-значимого характера (общественного интереса), но коммерческая составляющая таких видов деятельности незначительна, и частный капитал не может или не заинтересован их осуществлять. Кроме того, некоторые виды деятельности могут осуществлять исключительно государственные предприятия, равно как и исключительно казенные предприятия.[260]
