Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
Свойство публичности предопределяет целевую направленность использования публичной собственности. Публичность также означает открытость собственности для пользования гражданами. Кроме того, существуют т. н. общественные блага, т. е. такие важные для человека блага, которые не могут продуцироваться на должном уровне в рамках рыночного оборота, и поэтому их обеспечивает публичный субъект[223].
Какое бы имущество или блага не принадлежали публичным субъектам, они должны использоваться в публичных целях.
Публичный собственник при осуществлении правомочий владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом «связан» социальным предназначением последнего.
Осуществление права публичной собственности предполагает достижение конституционно обусловленного социально значимого результата, который далеко не всегда может быть верно оценен только с позиций экономической эффективности и экономической целесообразности.
Особый правовой режим права публичной собственности, в частности, особые основания ее возникновения, прекращения, осуществления и защиты, оправдан социальными целями, достижение которых возлагается на такого собственника[224].
Как известно, публичным субъектам среди прочих доступны такие способы возникновения права собственности, как изъятие имущества для государственных и муниципальных нужд, реквизиция, национализация, конфискация. Каждый из перечисленных способов может рассматриваться в качестве средства воздействия на экономику, в чем можно убедиться при анализе использования публичным субъектом такого способа возникновения права собственности, как изъятие имущества для публичных нужд.
Изъятие имущества может применяться как исключительно для приобретения права собственности, так и для надлежащего осуществления права публичной собственности на уже принадлежащие публичным субъектам объекты. В качестве примера последней ситуации можно привести снос около 100 торговых объектов в Москве в ночь с 8 на 9 февраля 2016 г. преимущественно вблизи станций метрополитена на основании постановления правительства Москвы «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы»[225]. Данное решение аргументировалось тем, что торговые точки построены в основном в непосредственной близости возле станций метро, представляют опасность для сооружений метрополитена и пассажиров, нарушают архитектурный облик города, а главное, являются самовольными постройками, т. к. земельные участки для капитального строительства органами публичной власти не выделялись, разрешение на строительство капитальных объектов, как и акты ввода объектов капитального строительства, не выдавались.
Сложный случай прекращения права собственности на земельный участок произошел при изъятии земель на основании Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[226].
При подготовке к проведению XXII зимних Олимпийских игр 2014 г. у жителя поселка Красная Поляна в судебном порядке был изъят земельный участок и прекращено его право собственности с выплатой ему рыночной компенсации стоимости имущества. При этом в судебном решении было отражено, что изъятие производится для строительства железной дороги ОАО «РЖД». Впоследствии при проектировании монорельсовой железной дороги план ее прохождения изменился. По прошествии двух лет бывший собственник земельного участка обнаружил, что на месте предполагаемого строительства железной дороги возводится гостиница, которая при этом не является пунктом Программы строительства олимпийских объектов согласно Постановлению Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 991 «О Программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта»[227]. Бывший собственник обратился в суд с требованием о реституции, однако в иске ему было отказано, поскольку суд счел изъятие земельного участка правомерным в соответствии с ГК РФ.
Ст.35 Конституции Российской Федерации устанавливает, что право частной собственности охраняется законом, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для публичных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
В соответствии со ст.1 Протокола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод[228] (далее – Конвенция, Протокол № 1): «Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Предыдущие положения не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля над использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов».
По мнению Европейского Суда, любое вмешательство публичной власти обязательно нарушает справедливый баланс между потребностями общества и требованиями защиты основных прав каждого с целью соблюдения ст.1 Протокола № 1, поэтому должно быть найдено разумное соотношение (пропорциональность) между используемыми средствами и преследуемой целью[229].
В приведенной формулировке решения Европейского суда обращает на себя внимание значительное количество оценочных, неопределенных понятий: «разумное соотношение», «пропорциональность».
В работах отдельных исследователей подчеркивается, что, несмотря на популярность пропорциональности, теоретическое осмысление ее существа и роли в праве практически отсутствует. Данное обстоятельство тем более удивительно, что практическое применение пропорциональности и отраслевые исследования данной концепции обнаруживают наличие серьезных споров и взаимных непониманий относительно того, что такое пропорциональность и как устанавливать ее наличие[230].
Отсутствие компенсации при изъятии имущества, как правило, рассматривается как «индивидуальное и чрезмерное бремя»[231], нарушающее необходимый баланс и пропорциональность цели и средств к ее достижению, т. к. только полная компенсация может считаться соразмерной стоимости собственности, однако оно может быть оправдано в исключительных случаях с учетом интересов общества и конкретных обстоятельств, при которых происходит вмешательство в право собственности, например, если преследуются законные цели в интересах общества, связанные с принятием мер экономической реформы или мер, направленных на достижение большей социальной справедливости[232].
Категория «справедливость» в отечественном праве формально не определена, поскольку данное понятие является оценочным, а его содержание подвержено изменениям в свете исторических и социальных условий[233]. Однако требование соблюдения справедливого баланса в защите публичных и частных интересов предъявляется и Европейским Судом[234], и Конституционным Судом Российской Федерации[235].
Рассматривая категорию «справедливость», В.А. Вайпан отмечает, что «в сознании людей понятие справедливости служит для оценки сложных и противоречивых экономических, социальных, юридических, политических и духовных процессов общественной жизни. Поэтому представления о справедливости есть некий индикатор текущего состояния общества»[236].
В Конституции Российской Федерации термин «справедливость» употребляется единожды в контексте «веры в справедливость» (Преамбула Конституции Российской Федерации). В актах Конституционного Суда РФ подчеркивается значимость справедливости как конституционно-правового принципа наряду с принципами равенства и соразмерности в целях обеспечения баланса между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами[237].
В соответствии с ч.3 ст.35 Конституции РФ принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
Европейский Суд придерживается позиции, что для того, чтобы «определить, соблюдается ли необходимое равновесие, и, в частности, соразмерность бремени, налагаемого на заявителя, уместно принять во внимание условия компенсации, предусмотренные во внутреннем законодательстве. При невыплате определенной суммы, в разумных пределах соответствующей стоимости имущества, лишение собственности в принципе представляет собой серьезное нарушение; невыплата компенсации может быть оправданна на основе ст.1 только при исключительных обстоятельствах»[238].
