Вадим Георгиенко - Навстречу людям. Шаг за шагом[практические механизмы участия общественности в процессах принятия решений на местном уровне]
Характерные черты созданного общественного совета
А вот здесь спрятался кладезь данной модели.
1. Первый общественный совет города создан и осуществляет общественное представление интересов конкретной возрастной группы — несовершеннолетних детей и молодежи города. Конечно, в перспективе хотелось бы увидеть полноценный общественный совет города, однако создание МС и первый практический опыт его деятельности позволяет более основательно к этому подготовиться.
2. Персональный состав МС сформирован как прямым голосованием целевой группы (Сенат, Конгресс), так представлением рейтинговых НГО своих экспертов (Общественная палата). Использование смешанных принципов позволяет усилить преимущества узкой экспертной группы реальным вовлечением общественности. Для данной целевой группы, а также для компетентного участия широкой общественности это сочетание представляется позитивным. Следует понимать, что профессионализация до уровня экспертов и получение соответствующего опыта требует значительного времени, а это чревато автоматическим выходом из этой возрастной группы. Таким образом, именно молодежь имеет наибольшие риски потери уровня экспертной компетентности: приход в возрастную группу детей и уход из группы экспертов. Необходимо оговориться, что это относится к компетентности в вопросах местного самоуправления и основ молодежного участия. Немногочисленная экспертная «безвозрастная» группа вместо МС могла бы накопить высокий уровень компетентности. Однако негативные последствия такого подхода значительно превосходят преимущества: на вовлечении общественности в процессы принятия решений, при отсутствии у нее необходимого уровня образования, на реальном управлении громадой городом и его ресурсами можно «поставить крест». С другой стороны, без поддержки широкой общественности и ее понимания, эксперты по молодежным вопросам могут легко потерять вес в глазах самих властей и превратиться в формальный орган «для галочки». Более того, назовите любых госслужащих экспертами по молодежи, сформируйте из них соответствующее управление и в условиях низкой компетентности общественности, можно легко проводить общественно-резонансную политику вместо решения проблем молодежи. Все это уже знакомые черты вышеупомянутой «феодальной» модели. Вот почему при создании МС использовалась смешанная модель из экспертов и молодежных лидеров, имеющих реальную поддержку в своей среде.
3. Модель является демократичной, поскольку высший уровень решения — это коллегиальное решение избранных демократическим путем молодежных представителей и представителей рейтинговых организаций. Прозрачность процедуры принятия решений формирует более доверительное отношение в молодежной среде. С другой стороны, следование созданным правилам может создавать впечатление более бюрократического подхода, неспособного быстро реагировать на динамические изменения. Однозначного мнения по данному вопросу нет; те, кто знаком с процедурами принятия решений в различных европейских институтах, понимают выражение «европейская бюрократия». На первый взгляд, широкое вовлечение общественности сопряжено с большими временными затратами. С другой стороны, скороспелые или политически-конъюнктурные решения зачастую порождают негативные последствия, которые требуют настолько серьезных доработок, что по совокупности затраченного времени и ресурсов значительно превосходят затраты первого подхода;
4. Модель является независимой от властей, также как и ее решения, поскольку МС формируется непосредственно общественностью и общественными организациями.
5. Сохраняя свою независимость, МС, легализованный на основе закона о местном самоуправлении, имеет дополнительные возможности для влияния на властные решения по сравнению с «чистыми» экспертными советами:
Право нормотворческой инициативы проектов решений исполкома городского совета. Это право закреплено в регламенте исполкома городского совета, а реализуется через председателя МС, являющегося членом исполнительного комитета. Таким образом, общественность может через своего избранного представителя (председателя МС) инициировать и разработать проект решения исполкома фактически по любому вопросу жизнедеятельности города.
Партнерское участие общественности в принятии решений на уровне исполкома городского совета: председатель МС имеет на заседаниях исполкома такое же право голоса, как и другие члены исполкома, включая городского голову и его заместителей. Таким образом, общественность может через своего представителя обсуждать и принимать окончательное решение вместе с властями по вопросам, инициированным как общественностью, так и структурными подразделениями местных органов власти.
Осуществление общественного контроля как на уровне обсуждения проектов властных решений (решения исполкома и горсовета), так и на уровне контроля за реализацией принятых решений. Следует отметить, что эти возможности сохраняются за общественностью независимо от реальных действий местных властей, направленных на обеспечение прозрачности в своей работе. Обеспечивается тем, что член исполкома получает заблаговременно все проекты решений, а также может получать официальные разъяснения по ходу реализации таких решений. Причем более оперативно, чем может получить гражданин: сроки, предусмотренные регламентом для рассмотрения документов между должностными лицами зачастую гораздо меньше, чем сроки, предусмотренные для рассмотрения обращений граждан должностными лицами.
6. Отличительные черты формирования МС (как органа, претендующего на общественное представление интересов) в сравнении со «взрослой» моделью самоуправления в Одессе:
МС имеет уровень районных советов, избираемых прямым голосованием (в Одессе есть только горсовет, нет районных советов);
представители районных молодежных советов представлены на городском уровне и имеют такое же право голоса при вынесении общегородских решений. Даже во времена существования районных советов в Одессе, их депутаты не обладали правом голоса в горсовете;
представители наиболее действенных рейтинговых общественных организаций имеют такое же право голоса на сессиях МС, как и избираемые члены МС. Аналога равноправного голоса представителей НГО и избранных депутатов при вынесении решений во «взрослой» модели не существует во всей Украине. В некотором смысле такая система будет достигнута для партий после выборов 2006 года по партийным спискам с определением «рейтинга» партий в процессе пропорционального голосования. Однако, рейтинг в МС носит более практичный характер, оцениваются не столько предвыборные программы на будущее, сколько факты практического взаимодействия в решении конкретных проблем, уже имевших место. Неоднозначный тезис, ответ на который можно будет получить со временем.
7. Слабые стороны действующей модели МС в Одессе[2]:
МС легализован распоряжением городского головы. Для большей устойчивости модели ее следует легализовать решением сессии горсовета. Это демонстрирует искренность позиции местных властей и в большей степени снижает угрозы при смене руководителей. Не менее важным является искренняя позиция центральных органов власти в отношении общественного участия, которая может быть выражена в законодательном закреплении такой формы и принципов ее создания и работы.
Модель чувствительна как к отношению к ней власти, так и к активному и компетентному участию общественности. Об отношении власти было сказано, для осознания роли общественности достаточно понять, что МС — это всего лишь инструмент общественного участия. Не панацея от всех бед, не отряд тимуровцев и не бюджетная структура. Каким бы замечательным ни был инструмент, его эффективность зависит от самой общественности. При отсутствии гражданского образования в сфере местного самоуправления, понимании его возможностей в молодежной среде на уровне менее 1 %, МС все еще остается большим неиспользованным потенциалом. Эффективность его деятельности — это индикатор общественного участия, а результативность — это к тому же конкретный и обоснованный индикатор того, насколько власти готовы работать с общественностью.
Полномочия закреплены в Положении МС, а также в отдельном распоряжении городского головы «Об упорядочении рассмотрения предложений, программ и проектов, связанных с решением проблем детей и молодежи, которые поступают в исполнительный комитет Одесского городского совета и его структурных подразделений». В последнем документе все предложения подлежали предварительному экспертному рассмотрению МС, что позволило бы как улучшить координацию, так и обеспечить общественности возможность давать собственную оценку предложениям как граждан, так и самих структурных подразделений. К сожалению, на практике это распоряжение игнорировалось. Вот почему, на наш взгляд, внесение соответствующих изменений в регламент исполкома, в том числе согласование таких документов наравне с должностными лицами членом исполкома-общественным представителем, является гораздо более эффективным аналогичным механизмом.
