Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни
Историческая молодость России кончена; уже 37 лет тому назад отпраздновано тысячелетие. И, тем не менее, русская государственность не имеет единой, т. е. сплоченно-однородной этнографической основы. Количественно преобладает русское (великорусское и малорусское) население, но для всей территории оно лишь основное племя, а не повсеместно исключительная нация государства. Постоянное расширение территории сопровождается таким же непрерывным приобщением к населению страны иноплеменных, инородческих элементов. Здесь имеются в виду, главным образом, элементы низшей культуры и даже низших рас – монгольской, финской, тюркской, еще не расставшихся с чумами, землянками, кибитками, войлочными палатками. С этой стороны Россия принадлежит к числу этнографически-незаконченных государств.
В этнографической незаконченности заключается разгадка многих особенностей русской государственности и русской общественности. Тот же постоянный приток инородных элементов, всего чаще низшей расы и культуры, вынуждает государственную власть оставлять в силе привычные формы коллективной жизни «по их обычаям и степным законам»[71]. «Неустроенное еще состояние, степень их гражданского образования и образ жизни»[72] – такова причина той пощады, какая оказывается всем этим аулам, улусам, стойбищам, наслегам, с их князьцами, даругами, шуленгами, зайсангами, тайшами, тоэнами, и т. п. Применять к таким элементам формы и способы обшей администрации прямо невозможно по соображениям чисто этнографическим. Такое самоуправление оставляет Англия и другие страны для туземцев своих колоний; его предоставляют и Сев. Амер. Штаты краснокожим. Еще больше имелось оснований для такого поведения, как указано выше, в период Московского государства, когда внимание государственной власти было поглощено собиранием русской земли – охранением или расширением государственной территории, а в области внутреннего управления делались первые попытки устроить государственное обложение; даже такая задача государства, как поимка воров и разбойников, была не по силам для тогдашнего внутреннего управления и потому предоставлялась местным населениям.
Не одни, впрочем, инородцы поставлены вне общего закона и общих условий государственного порядка. По причинам, изложение которых повело бы слишком далеко, в особые условия поставлена и масса сельского населения – сословие крестьян. Сходно с инородцами[73] сельские обыватели тоже рассматриваются, как особая группа населения, сословно обособленная.
Самоуправление в виде аулов, улусов, аймаков, хотонов, стойбищ, цыганских таборов постепенно исчезает, хотя, к сожалению, едва ли в скором времени перестанет «покрывать Россию густою сетью» бесконечно пестрых «укладов» самоуправления в смысле записки Министра Внутренних Дел. Но подобная сеть есть особенность не одной России, а всякого государства, которое не закончено в своей этнографической основе. О Турции, напр., тоже можно сказать, что она, в ее настоящем и прошедшем, есть страна по преимуществу местного самоуправления. Различие заключается разве в том, что Турция никогда не имела способности ассимилировать иноплеменную часть своего населения – этому мешала и религия, – тогда как Россия обладает такого способностью в наивысшей степени.
Исходя от тех же представлений, можно пойти дальше и поставить, напр., такое положение: золотой век самоуправления России – эпоха монгольского ига. Незнакомые с общественной и государственной теорией самоуправления, ханы Золотой Орды довольствовались собиранием даней, продавали ярлыки, принимали подарки и поклоны русских князей, но в управление России и ее областей не вмешивались. Кажется, трудно подыскать более сильное доказательство в пользу того, что «никакого логического противоречия между идеей самодержавной монархии и идеей местного самоуправления не существует» (там же, стр. 12).
Действительно, с тем самоуправлением, понятие которого так широко установлено и проведено в записке Министра (стр. 1–2), не только русское Самодержавие, но всякая абсолютная форма правления может уживаться удобно и спокойно. Но если в самом деле на подобные «низшие устои», как на свое основание, опирается государственная администрация современной России, тогда есть над чем задуматься. Устои подобной прочности сами не особенно устойчивы, особенно те, которые постоянно перемещаются и даже нередко исчезают бесследно[74]. Бесспорно, разумеется, что подобное местное самоуправление никогда не имело, да и не могло иметь политического значения (записка Министра Внутренних Дел, стр. 37). Можно поэтому решительно стоять за улусы, за зайсангов, зорго и т. д., не подвергая никакому риску самодержавие; а с другой стороны, понятно, почему, напр., тот же Гнейст изучал местное самоуправление в графствах и в городах Англии, а не в аулах Ставропольской губернии или в тундрах Сибири.
Рассмотренными доводами, как кажется, исчерпывается теоретическая часть рассуждений записки. Конечно, каждый отвлеченный академический спор можно вести очень долго. Витая в небе понятий (In Begriffehimmel), как говорит Иеринг, всякой тезе можно противопоставлять антитезу, а если в таких изложенных во всех учебниках государственного права истинах, как различие органов правительства от органов самоуправления[75] усматривать «явное смешение понятий», то диспутировать можно до бесконечности, не приходя решительно ни к каким результатам. Притом же, в обсуждении государственных мероприятий, бесспорно, существенно необходимо принимать во внимание и мнения ученых, и опыт истории других стран, и особенности исторического «уклада» государства, но в конце концов государственные вопросы возникают и решаются не по поводу и не на основании политических трактатов, не по указаниям учебных пособий или по советам журнальных статей (ср. записку, стр. 26, 27, 30, 31). К дальнейшему выяснению теоретической стороны вопроса, если таковое все еще нужно, могут послужить те данные, которые, в дополнение ко всему сказанному, заключаются в трех справках приложения. Не продолжая поэтому далее теоретическую и полемическую часть настоящей записки, я перейду теперь к практической стороне дела – к 35-летней практике самих земских учреждений. Самые краткие данные, относящиеся до времени возникновения этих первых у нас всесословных выборных учреждений, их деятельности, взаимных отношений, какие установились между ними и Правительством, и мероприятий Министерства Внутренних Дел в области земского дела, наиболее полно выяснят мою точку зрения, причину возбуждения настоящего принципиального вопроса и послужат лучшим ответом на доводы записки Министра.
Условия, при которых возникло положение о земских учреждениях 1864 г., и основные начала этого последнего
Всесословное начало появилось в наших учреждениях внезапно, появлению его не предшествовал долгий исторический процесс, сглаживающий постепенно общественные и сословные различия. В России к началу 60-х годов совершился глубокий переворот в воззрениях Правительства и общества, имевший своим последствием далеко не одну лишь отмену крепостного права[76]. Старые порядки рушились; политический строй государства, столь долго опиравшийся на сословную организацию и иерархию местных обществ, теперь стал лицом к лицу с началом вне сословности; приходилось коренным образом менять и систему местного управления. Конечно, возможно было, не вводя начал территориально-всесословного самоуправления, выработать такую систему правительственной администрации, которая удовлетворяла бы новым условиям жизни; но в то время общественное течение было направлено в другую сторону, и мысль при создании земских учреждений была несомненно политическая. В этом весьма легко убедиться при самом поверхностном ознакомлении с тем настроением русского общества и с тем движением, которое проявилось после Крымской войны, повлияло, да и не могло не повлиять, и на Положение о земских учреждениях. Всего полнее, как в своем фокусе, настроение отражалось в «Колоколе» Герцена.
Заявляя о необходимости общего дворянского «представительства», о «праве земли русской иметь своих выборных для Совета Верховной Власти» делались уже в дворянских собраниях в 1859–1860 годах. На необходимость призыва общества к участию в управлении указывали и некоторые губернские комитеты по крестьянскому делу, и члены комитетов, вызванные в редакционные комиссии. «Депутаты явно стремятся к конституции», писал в 1859 г. в дневнике своем Никитенко[77]. После освобождения крестьян движение в пользу представительства стало еще более настойчивым. Ходатайства о нем прямо или косвенно заявлены были в 1862 г. во многих дворянских собраниях (Московском, Тверском, Петербургском, Новгородском, Тульском, Смоленском). Так, в адресе Московского дворянства заключалось ходатайство о созвании в Москве земской думы из всех классов для приготовления целого проекта реформ; Тверское дворянство, в адресе от 2 февраля, просило «о созвании выборных всей земли русской как единственного средства к удовлетворительному разрешению вопросов возбужденных, но не разрешенных Положением 19 февраля»[78]. Параллельно с этим движением в пользу народного представительства в губерниях великорусских, в Польше и Западном крае шла еще более определенная агитация уже прямо в пользу конституции. В адресе, поданном поляками 28 февраля 1861 года в Варшаве, говорилось «о вековой привычке поляков к свободным учреждениям», об «отсутствии в крае всякого легального органа», путем «которого народ мог бы непосредственно говорить к трону и заявить свои желания и нужды», о том, что «в семье народов европейских только один польский народ лишен свободных учреждений». Со своей стороны, минские дворяне 29 ноября 1862 г. также подали адрес, в котором ходатайствовали о присоединении литовских губерний к Польше и просили учреждений, согласных с духом народа (польского). Для характеристики тех взглядов и конституционных ожиданий, которые циркулировали в то время и в высших, и в средних слоях русского общества, небезынтересно указать, что бароном Гакстгаузеном, которого надо считать хорошо осведомленным о современном ему настроении высшего русского общества, было поручено даже четырем немецким профессорам, Гельду, Гнейсту Вайтцу и Козегартену, составить сборник статей о конституционном начале. В предисловии к этому, изданному в 1864 г., сборнику барон Гакстгаузен следующим образом поясняет причину его составления: «Россия имела, особенно в последние десять лет, великие судьбы и начала в своих внутренних общественных отношениях неисчислимые преобразования, и, может быть, следует ожидать еще больших. Кажется, вследствие этих преобразований, в России также возникло и распространилось мнение, что прежние условия государственного быта не соответствуют более и не удовлетворяют новым, так разнообразно развивающимся общественным отношениям. Некоторые признаки указывают на то, что стремление и поток времени могли бы перевести и русское государство на иные, новые стези. Что попытки в этом направлении будут сделаны, кажется тому, кто знает Россию, не невероятным…», поэтому, поясняет далее барон Гакстгаузен, «мне казалось прежде всего необходимым, чтобы образованным русским, государственным и практическим людям предложен и сообщен был правильный и ясный взгляд на существо и начала конституционной системы, на историю и действия этой системы при ее введении, дальнейшем развитии и усовершенствовании. Для этого требовалась книга, в которой бы это изложено было легко и понятно, но точно и согласно с истиной». Переводя эту, изданную бароном Гакстгаузеном, книгу с немецкого на русский язык, переводчики (Кавелин и Утин), со своей стороны, снабдили ее предисловием, в котором указывают, что она пригодна как материал для соображений относительно вероятного дальнейшего хода нашей истории[79]. Выражая преобладавший тогда взгляд русского общества на земство и на связь последнего с ожидавшейся конституцией, Никитенко так говорит в дневнике своем: «Земские учреждения наши важны не потому, что они есть, а потому, что они могут проложить путь тому, что должно быть»[80].
