Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни
Весьма знаменателен также рескрипт Государя Императора на имя Министра Внутренних Дел (уже по введении земских учреждений) в ответ на ходатайство Московского дворянства о «созвании общего собрания людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству». «Прошедшее», гласит рескрипт, «в глазах всех Моих вернонодданных должно быть залогом будущего; никому из них не предоставлено предупреждать Мои непрерывные о благе России попечения и предрешать вопрос о существенных основаниях ее общих государственных учреждений»[88].
Наконец, если верить тому же Леруа-Болье, Император в разговоре, который имел с Н. А. Милютиным в августе 1863 г., высказывал, что не имеет отвращения к представительному правлению, но что только не может дать его полякам, которые бунтуют, не давая его верноподданным русским, а этих Он еще не считает зрелыми для конституции.
Таковы были условия (т. е. либеральное настроение общества и правительства), при которых началась и происходила выработка Земского Положения 1864 г. Задача предпринятой административной реформы, говоря словами Высочайшего повеления 25 марта 1859 г., заключалась в том, чтобы «предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие». Председателем Комиссии был назначен Н. А. Милютин, взгляды которого, приведенные выше, едва ли не указывают, в каком направлении была задумана реформа.
И действительно основную цель, смысл реформы, несмотря на все те изменения, которым подверглась она в дальнейших ее фазах, легко усмотреть при самом беглом обозрении составленной в Комиссии Ст. Секр. Каханова «Исторической записки о ходе работ по составлению и применению Положения о земских учреждениях». Прежде всего обращает на себя внимание терминология. Все, так или иначе принимавшие участие в разработке Положения, говорили «о земском представительстве», «о представительстве населения», просто о «представительстве», о «представителях», о «представительных правах», о «представительном начале», о «представительном праве». Иными словами, выражения: представитель, представительство, с их производными, неизменно всеми приняты как технические термины, избранные для обозначения «системы местного управления, как местного самоуправления». Но это все термины технические и конституционного права[89].
Новой терминологии потребовала новизна впервые вводимых предметов, отношений, положений и лиц. Бар. Корф, тогдашний Управляющий II Отделением, выражается так[90] «Цель земской реформы заключается, конечно, не в том только, чтобы на место одних присутственных мест учредить другие, хотя бы и в лучшем и в правильнейшем составе; сущность ее, напротив, в изменении самых коренных условий нашей системы местного управления, в разрушении ее старых основ».
Против такого понимания реформы в ее цели и сущности никто не возражал и не спорил ни в Комиссии, ни в Государственном Совете. Напротив, тот же взгляд выражали другие, когда представлялись к тому поводы[91] между прочим, один из членов Государственного Совета также напомнил, что «если при введении нового земского управления заботиться только о том, чтобы как можно менее колебать существующие сословные различия и исторические традиции, то, может быть, всего лучше было бы просто остаться при том, что есть»[92]. Замечательно при этом, что и в Комиссии, вырабатывавшей Положение 1861 г., и в Государственном Совете во время суждений и заключений никто не вспоминал об отечественных «укладах» самоуправления. Ссылались на иностранные законодательства вообще, на английский парламент, на местные самоуправления Франции, Австрии, Бельгии, Сардинии, на Дж. Ст. Милля, а не на губные грамоты или подобную им старину из русской истории. Оригиналы и образцы земских учреждений, как они были созданы в 1864 г., были не свои, а чужие, позаимствованные из стран конституционного режима. Один граф Валуев, тогдашний Министр Внутренних Дел, напомнил об исторических традициях, но и он был больше озабочен о сохранении связи настоящего не с прошлым, а с будущим.
Таким образом, вся терминология записки, все ссылки ее на западноевропейское законодательство и весьма многие из ее рассуждений как нельзя лучше подтверждают все выше сказанное и довольно ясно свидетельствуют, что основная мысль Положения 1864 г. имела своим назначением привести к административной автономии на основании провинциальных и муниципальных учреждений Англии.
Но при дальнейшем ходе работ положение дела существенно изменилось.
В обществе, наряду с указанным либеральным направлением, шло и течение ему встречное. Оно высказывалось и в мнении отдельных членов губернских комитетов, созванных для обсуждения крестьянской реформы, и в мнении меньшинства членов Комиссии, вырабатывавшей Положение о земских учреждениях. Постепенно усиливаясь, это течение, стоявшее за сохранение если не прямое, то косвенное, исторических преимуществ дворянского сословия, весьма скоро после крестьянской реформы получило в правительственных сферах значительное влияние. «Слово земство наводит страх в высших сферах», писала 26 января 1862 г. Ее Императорское Высочество Великая Княгиня Елена Павловна Н. А. Милютину. «Испугались реформ те самые, которые их произвели», отметил в дневнике своем Никитенко[93]. И действительно, этот страх весьма скоро выразился в оставлении должностей графом Ланским и Товарищем его Н. А. Милютиным. На пост Министра Внутренних Дел был назначен граф Валуев; его задачей было примирить два противоположных направления, и по вступлении в должность он сам принял председательство в Комиссии, выработавшей земское Положение.
Таким образом, в действиях лиц, последовательно стоявших у кормила правления, не было, говоря словами записки Министра, «молчаливого заговора»; наоборот, действия их были весьма определенны и ясны. В начале, когда только что приступлено было к земской реформе, несомненно имелось в виду сделать первый шаг по пути к введению представительных учреждений; но потом, когда графа Ланского и Н. А. Милютина сменил граф Валуев, проявилось весьма ясно желание, которого не отрицал и сам бывший Министр Внутренних Дел, действовать в духе «примирительном», «мягко и уклончиво»[94] «Правительство само не выяснило себе своих видов», говорил он в это время[95]. Словом, была сделана попытка, которая, к сожалению, весьма часто повторяется государственными людьми и всегда дает отрицательные для дела результаты, – попытка действовать уклончиво между двумя противоположными мнениями и, удовлетворяя либеральным стремлениям, сохранить существующий порядок.
Двойственное течение в Комиссии графа Валуева едва ли не общепризнанно в нашей литературе и не составляет особого мнения проф. Свешникова, как полагает, по-видимому, записка Министра[96]. Действительно, двойственность эту весьма легко усмотреть при самом поверхностном ознакомлении с историей названного Положения.
С одной стороны, в объяснительной записке к Положению о земских учреждениях говорилось, что задача проектируемого закона – по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления, что «земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти», что «земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его», что «земским учреждениям должна быть вверена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного хозяйства губернии и уездов» и т. п. При суждениях, происходивших в Государственном Совете, граф Валуев прямо заявлял, что «первый шаг не должен считаться последним», что «учреждение земства есть лишь создание формы, которая засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием» и пр. Наконец, тогдашний орган Министерства Внутренних Дел, «Северная Почта», в своих статьях делал весьма ясные намеки, что создаваемые учреждения явятся школою учреждений представительных[97].
С другой стороны, в той же объяснительной записке, в противоположность приведенным заявлениям, проводились совершенно иные воззрения. Земские учреждения называются в объяснительной записке частными и общественными, подчиняющимися общим законам на том же основании, как отдельные общества и частные лица; земское хозяйство отожествляется с хозяйством частного лица и проч.
Едва ли может быть сомнение в том, что частный характер стремились присвоить земским учреждениям не для возможного сокращения административной над ними опеки, не для придания им большей независимости, как полагает записка Министра (стр. 40), а по соображениям совсем иного порядка. Как самые постановления Положения 1864 г., так в особенности все последующие мероприятия Министерства Внутренних Дел по отношению к земским учреждениям довольно ясно свидетельствуют, что «самостоятельности» земских учреждений весьма опасались и боялись давать надлежащее развитие этим учреждениям, вполне понимая, к чему оно поведет. Эту самостоятельность, действительно, имели в виду те лица, которые стояли во главе дела в то время, когда началась разработка Положения 1864 г. (Граф Ланской, Милютин); но несомненно, что те, кому пришлось завершать земскую реформу, проводили эту реформу лишь в уступку общественному мнению, чтобы, как значилось в объяснительной записке, «положить предел возбужденным по поводу образования земских учреждений несбыточным ожиданиям и свободным стремлениям разных сословий»; в то же время лица эти ясно понимали ее значение и потому стремились не давать земству надлежащего развития, придать ему частный характер, ограничить его в компетенции и пр. Успокаивая либералов обещаниями, что первый шаг не будет последним, говоря, или, вернее, повторяя слова сторонников либерального направления о необходимости сообщить земским учреждениям действительную и самостоятельную власть, граф Валуев уже при самой выработке Положения 1864 г. всячески старался ограничить эту власть и поставить земские учреждения под строгую административную опеку. В суждениях своих по отдельным вопросам граф вполне определенно высказывал, какие опасения внушает ему эта реформа: он делал весьма ясные намеки на то, что при самостоятельности земских учреждений создастся «государство в государстве». Так, по поводу заявления князя Щербатова о необходимости указать в Положении общий принцип разграничения губернских земских повинностей от государственных, граф Валуев в заседании Государственного Совета говорил следующее: «Предоставить земским учреждениям участие в делах общегосударственного интереса значило бы раздроблять единую государственную правительственную власть между 40 иди 50 отдельными единицами и подвергать общественный порядок и весь государственный строй опасностям, в важности которых едва ли кто позволит себе сомневаться. Желание, чтобы земские учреждения произвели благоприятное впечатление на общественное мнение, чтобы возбужденные ожидания были по возможности удовлетворены, – не может быть основанием к тому, чтобы расширить круг этих учреждений за пределы возможного и необходимого, дать им законодательную инициативу, предоставить им самим определить круг своей деятельности, связать правительству руки и публично заявить это в тексте самого закона»[98].
