Максим Братерский - Экономические инструменты внешней политики и политические риски
В 1997 г. Госдепартамент, возглавляемый в то время М. Олбрайт, потратил много усилий на убеждение министра финансов Р. Рубина в необходимости оказать срочную финансовую помощь Южной Корее (Республике Корея). В 1996 г. дефицит платежного баланса Кореи вырос до 5 % в сравнении с 3 % ВВП в 1995 г, темпы роста экспорта снизились с 31 до 15 %, а внешний долг вырос с 78 млрд до 100 млрд долл. Эти процессы были вызваны удорожанием корейской валюты по отношению к японской йене, рецессией в Японии и Европе, падением мировых цен на компьютерное оборудование. Вкупе с высокими кредитными ставками и удорожанием стоимости рабочей силы эти факторы вскоре привели к снижению доходов крупнейших компаний, а затем и к серии их банкротств. К середине 1997 г. рыночные индексы страны упали в 2 раза, а национальная валюта подешевела на 75 %. Из страны уходил капитал, Южная Корея не могла обслуживать внешний долг. Соединенные Штаты Америки увидели в этом кризисе угрозу прежде всего своим геополитическим интересам: они опасались, что северокорейский режим может воспользоваться сложившейся ситуацией для политической и даже военной дестабилизации Южной Кореи. М. Олбрайт настаивала на необходимости предоставления срочной финансовой помощи правительству Кореи для финансовой стабилизации, Р. Рубин не был уверен в успехе планируемой интервенции и опасался, что в случае неудачи МВФ подорвет свою репутацию и финансовые рынки надолго потеряют уверенность в эффективности его кризисной политики. Р. Рубин вспоминал: «По понятным причинам мы в Министерстве финансов видели ситуацию по-другому Мадлен и ее советники были озабочены в основном нашими отношениями с ключевым военным союзником… Они полагали, что нестабильность в Южной Корее может спровоцировать реакцию Севера, где войска уже были приведены в состояние повышенной готовности… Я же полагал, что, в случае если не будет восстановлена экономическая стабильность, не будут решены и наши внешнеполитические задачи. В отсутствие готовности (правительства Кореи) проводить необходимые реформы обязательства МВФ и США по финансовой помощи могут лишь уменьшить вероятность того, что Южная Корея сумеет вернуться на правильный путь…»[42]
Еще более острые противоречия между внешнеполитическим и финансовым блоками американской администрации проявились в 1998 г. при обсуждении реакции США на возможность финансового кризиса в России. Российский кризис 1998 г. был вызван комплексом причин, как экономических, так и политических. В результате падения мировых цен на сырье страна лишилась большей части поступлений от экспорта энергоносителей и была вынуждена финансировать дефицит бюджета за счет выпуска долговых обязательств. Вместе с тем слабая политическая система не могла эффективно собирать налоги для пополнения федерального бюджета, а правительство и Центральный банк поддерживали завышенный курс рубля также по политическим причинам. Стала образовываться финансовая пирамида, когда долговые обязательства погашались за счет выпуска новых, причем цена привлеченных денег постоянно росла. Финансовая паника, вызванная азиатским финансовым кризисом, докатилась до России и заставила инвесторов выводить деньги с российского рынка за границу. В условиях завышенного курса рубля страна быстро исчерпала свои финансовые резервы и была вынуждена объявить дефолт по долгам и деноминировать рубль. На фоне развивающегося в России кризиса в американской администрации шла острая дискуссия о том, должны ли США попытаться спасти Россию от дефолта. В этой дискуссии столкнулись политические и финансовые императивы. Р. Рубин писал, что в ходе обсуждения российского вопроса особенно явным стал тот факт, что «люди из геополитической сферы не всегда соотносили свои предложения с экономическими расчетами, и наоборот. Даже после того как Дума проголосовала (против реформ, которые обусловливали предоставление финансового пакета МВФ), члены администрации Клинтона все еще пытались найти способ помочь России… На Министерство финансов оказывали существенное давление, с тем чтобы мы смягчили условия предоставления транша. Я признавал их аргумент, что нужно постараться выглядеть полезными, даже если дополнительная поддержка не принесет никакой пользы. В то же время я считал, что противоположные риски были сильнее. Я был настолько в этом уверен, что не возражал бы, если бы они захотели найти другого министра финансов, который использовал бы ESF[43] и надавил бы на МВФ»[44].
Как видно из предыдущей цитаты, противоречия при принятии решений о предоставлении финансовой помощи США зарубежным странам между «политиками» и «экономистами» в администрации США нередко принимают острую форму. Причиной таких противоречий являются не только разные, порой противоположные приоритеты двух сторон, но и борьба между различными ведомствами. Представленные в Совете национальной безопасности военно-политические ведомства – Госдепартамент, Пентагон, разведывательное сообщество – не готовы уступать финансово-экономическим ведомствам лидерство в выработке ключевых решений. «Политики» требуют от «экономистов» сотрудничества и понимания своей позиции, но отвергают попытки экономических ведомств формулировать политические решения.
Такого рода противоречия ярко проявились во время индонезийского финансового кризиса 1998 г. Министерство финансов США по ходу развития кризиса все меньше верило в способность и желание администрации президента Сухарто провести требуемые МВФ реформы и в конце концов пришло к выводу, что дальнейшая помощь этому режиму бессмысленна и лишь подрывает репутацию МВФ. В своих оценках политико-экономической ситуации в Индонезии министр финансов опирался не только на технический анализ, проведенный специалистами МВФ и министерства, но и на политическую экспертизу привлеченных им Г. Киссинджера, П. Вулфовица и Ли Куан Ю (бывшего премьер-министра Сингапура). Политическое крыло Совета национальной безопасности было возмущено тем, что Рубин вышел за сферу своей компетенции и утверждает, что экономические реформы в Индонезии невозможны без смены политического режима.
Несмотря на некоторые промахи и ошибки, сделанные обеими сторонами в той дискуссии, ее итоги позволили сформулировать основные правила принятия решений и помощи иностранному государству в случае валютно-финансового кризиса. Для принятия взвешенного и имеющего шансы на успех экономического решения необходима политическая экспертиза – в приведенном примере экспертиза роли Сухарто в политическом процессе в Индонезии. Прав был и Госдепартамент: ушел бы Сухарто с поста президента или нет, зависело не от его способности осуществить рекомендуемые МВФ реформы, а от других факторов. Политическое решение в таких случаях должно учитывать экономическую экспертизу, но не может приниматься исключительно на основании экономических соображений.
Серия валютно-финансовых кризисов конца 1990-х годов высветила целый ряд проблем, которые должны решаться руководством страны при принятии решения о финансовой интервенции с целью помощи зарубежному государству, находящемуся в кризисе.
В чем состоят национальные интересы государства в отношении данного кризиса? Где находится их фокус? Какие интересы государства в большей степени находятся под угрозой – экономические или политические? Будет ли отличаться внешнеполитическая линия государства в отношении данного кризиса, если она будет выработана на основании защиты национальных интересов безопасности, от линии, разработанной на основании защиты национальных экономических интересов в данном регионе? Если стратегии в этих случаях формулируются по-разному, можно ли их непротиворечиво объединить?
Руководству государства приходится решать очень сложные вопросы. В случае кризиса в Индонезии руководству США необходимо было выделить основную политическую проблему американской внешней политики (в данном случае характер режима Сухарто) и определить свою стратегию в его отношении – препятствовать ли смене режима, управлять сменой режима или подталкивать этот процесс. Нужно было также определить желаемые временные рамки политических изменений в Индонезии – в момент кризиса они могли быть нежелательны, так как усилили бы хаос в стране. Вместе с политической задачей решалась и экономическая. Было необходимо четко определить, в чем состояли экономические интересы США в отношении данного кризиса, в его предотвращении или в минимизации его воздействия на экономику США и мировую финансовую систему. Такого рода вопросы носят комплексный характер, и подход к их решению требует выработки ясной системы национальных приоритетов.
Опыт США также показывает, что адекватная стратегия в отношении подобных кризисных ситуаций может вырабатываться лишь на основании глубокой профессиональной политической и экономической экспертизы, но существующие структуры в администрации, как правило, не способны найти оптимальный баланс между ведомственными подходами. Решение по такого рода вопросам должен принимать лично руководитель государства.
