Максим Братерский - Экономические инструменты внешней политики и политические риски
Существенное влияние на рост организованной преступности оказал и финансовый кризис в России в августе 1998 г. Достаточно вспомнить, что именно к этому периоду относится скандал вокруг Бэнк оф Нью-Йорк, через который отмывались огромные суммы денег из России сомнительного происхождения.
Межэтнические конфликты. Финансовый кризис и вызванные им социальные и экономические неурядицы подпитали сепаратистские настроения в индонезийском штате Ачех, который является основным источником беженцев из Индонезии, а также послужили катализатором освободительного движения на Восточном Тиморе. Основной межэтнической проблемой, вызванной финансовым кризисом, стало обострение отношений между большинством населения Индонезии и Малайзии и этническими китайцами. Этнические китайцы составляют в этих странах всего 3–5 % населения, но контролируют более 75 % частного капитала стран. В лице китайцев, владельцев большой части бизнеса и торговли в Малайзии и Индонезии, местное население увидело виноватых в подорожании продовольствия и горючего, что привело к кровавым погромам.
Терроризм. Крупнейшая исламистская террористическая организация Юго-Восточной Азии «Джема Исламия» была создана гражданами Индонезии на территории Малайзии в 1995 г. Она получила существенную поддержку от «Аль Каиды» деньгами, экспертизой и оружием, и именно она стояла за взрывом на о. Бали в 2002 г., в результате которого погибло более 200 иностранных туристов. Эта организация умело воспользовалась недовольством населения и социально-политическим хаосом, возникшим в результате финансового кризиса, ее лидер Р. Исамуддин (Хамбали) приступил к созданию боевого крыла организации как раз в конце 1997 г.
Взаимосвязь ухудшения экономических условий и роста терроризма не является прямой и очевидной, но не вызывает сомнения, что экономический коллапс подрывает авторитет действующих элит и усиливает популярность радикальных политических альтернатив среди недовольных существующим положением вещей. В случае расцвета террористических организаций в ЮВА можно с уверенностью говорить о нескольких факторах, связавших наступивший экономический кризис с возросшей террористической активностью. Среди них нужно указать возросшую безработицу, рост недовольства и фундаменталистских настроений среди 300 млн мусульман региона, переток школьников из недофинансированных государственных школ в религиозные школы, широкий политический кризис в правительствах Индонезии, Малайзии и Филиппин, который создал в этих странах вакуум власти.
3.3. Механизм принятия решений о предоставлении финансовой помощи
Вопросы о предоставлении экономической помощи иностранным государствам в кризисных ситуациях (прямо или опосредованно, деньгами или гарантиями кредитов) решаются в США на основании политических и экономических соображений, которые часто требуют принятия противоположных решений. Решение принимается в ходе серьезной дискуссии, главными участниками которой являются Госдепартамент и Министерство финансов. Каждое ведомство защищает свои приоритеты – политические и финансовые, и в результате рождается некий компромисс, который в идеале решает поставленную внешнеполитическую проблему без особого ущерба для финансов и экономики США.
Любое решение, принятое лишь на основании внешнеполитических или внешнеэкономических приоритетов, будет страдать однобокостью. Перераспределение финансовых потоков, осуществляемое по соображениям лишь внешней политики и не обусловливающее принятия конкретных экономических мер правительством-реципиентом, как правило, не достигает поставленных политических целей. Исключительно экономические соображения также не позволяют принять взвешенное решение, так как представляют собой лишь оценку вероятности некоего финансового результата, который никак не увязан с внешнеполитическими приоритетами страны-донора.
Государственный департамент США может выступить с инициативой оказать финансовую помощь стране-союзнику, с тем чтобы не допустить в ней дестабилизации социально-экономической обстановки. Такой шаг не только призван помочь в решении основной задачи – поддержании стабильности, но и посылает ясный сигнал другим государствам, что США не бросают своего союзника и не позволят другим странам воспользоваться назревающей кризисной ситуацией в своих интересах. Такое решение выглядит политически совершенно оправданным, однако может оказаться неэффективном, если не будет включать ясные механизмы использования этих средств. Госдепартаменту следует знать, как наиболее эффективным образом использовать эти средства, какого рода инвестиции с наибольшей вероятностью послужат стабилизации ситуации в стране-реципиенте. Например, если для финансовой стабилизации в первую очередь необходимо изменить монетарную политику страны-реципиента, перераспределить расходную часть бюджета правительства, то американская помощь этой стране должна включать эти условия использования средств. В противном случае деньги могут быть расхищены или использованы не по назначению, например, для рекапитализации близких к правительству компаний, а тем самым цели, ради которых была предоставлена американская помощь, не будут достигнуты.
В то же время если, например, предоставление финансовой помощи в реалистическом для США объеме скорее всего не поможет стране-реципиенту избежать дефолта по внешнему долгу, то администрации Белого дома вряд ли стоит тратить средства на чисто символический жест.
Исключительно финансовые соображения также не могут считаться достаточными при принятии решения о выделении финансовой помощи той или иной стране. Чисто технически можно сделать прогноз, что существует лишь 50-процентная вероятность возврата страной-получателем предоставленных средств, но сделанный на его основе вывод о предоставлении или непредоставлении финансовой помощи может оказаться ошибочным, если не учитывать при этом особенности этой страны. Потребность в финансовой помощи может испытывать важнейший стратегический союзник США (предоставление пакета помощи Мексике в 1995 г.), потенциально ключевое государство в мировой политике и экономике (Россия в 1990-х годах) или государство, чье влияние на мировую политику и экономику незаметно. Должны учитываться также масштаб и характер возможных последствий кризиса и в том случае, если американская помощь не будет предоставлена.
Таким образом, при принятии решения о предоставлении финансовой помощи иностранному государству руководству страны приходится иметь дело с высокой степенью политической и финансовой неопределенности, т. е. идти на риски. В ходе дискуссий по вопросам о финансовой помощи в США сформировались некоторые принципы управления внешнеполитическими и финансовыми рисками, хотя эти принципы не отличаются высокой ясностью и строгостью. По словам Дж. Стейнберга, помощника советника по национальной безопасности в администрации Б. Клинтона, процесс согласования интересов Госдепартамента и Министерства финансов выглядел так: «Крайняя версия позиции, которую отстаивали представители офиса по национальной безопасности вроде меня, состояла в том, что стоит пробовать помочь, даже если мы были обречены на неудачу Это не то, что мы утверждали, это просто крайняя интерпретация нашей позиции. Крайней версией позиции Министерства финансов было даже не пытаться, если нет полной гарантии успеха. Совместно мы пришли к согласию, что не стоит пытаться что-либо делать, если это будет абсолютно бесполезно. Мы согласились в том, что необходимо видеть какую-то вероятность успеха, а Министерство финансов согласилось с тем, что это необязательно должна быть высокая вероятность»[41].
Подобные дискуссии неоднократно разгорались при обсуждении возможной реакции США на серию финансовых кризисов конца 1990-х годов, потрясших государства Латинской Америки, Юго-Восточной Азии и Россию.
Первая серьезная дискуссия о степени финансового риска, на который могут пойти США для минимизации крупных внешнеполитических рисков, состоялась в 1995 г. в отношении возможности предоставления кредита Мексике. В 1994 г. в Мексике разразился финансовый кризис, вызванный как трудностями в обслуживании накопленного внешнего долга и высокими расходами правительства в связи с предвыборной стадией политического бизнес-цикла, так и другими причинами, в частности введением в оборот правительственных долговых обязательств, индексируемых в долларах для финансирования дефицита платежного баланса. Это случилось всего через год после подписания соглашений о создании НАФТА, Североамериканской зоны свободной торговли, и Мексика рассматривалась как образец страны, осуществляющей либеральные экономические реформы, для других развивающихся стран. Разразившийся кризис грозил погрузить страну в экономический и социальный хаос, и США не могли допустить такого развития событий, так как это подорвало бы их политические позиции и в Латинской Америке, и в мире, а также стало бы концом НАФТА. Экономическая разруха в Мексике привела бы к всплеску нелегальной миграции в США и заставила бы инвесторов вывести капиталы из страны. Такое развитие событий не только создало бы серьезные практические проблемы для США, но и нанесло бы ощутимый удар по строительству нового экономического мирового порядка. Заместитель министра финансов Л. Саммерс считал предоставление финансовой помощи Мексике слишком рискованным с финансовой точки зрения, но политическое крыло администрации настояло на необходимости этого шага. США предоставили Мексике кредитную линию в 20 млрд долл., а общая сумма финансовой помощи Мексике с учетом средств, выделенных МВФ, составила 50 млрд долл. В результате этой помощи Мексика сумела стабилизировать песо, выбраться из кризиса, а экономические интеграционные процессы на Американском континенте продолжились.
