Леонид Левитин - Узбекистан на историческом повороте
РАЦИОНАЛЬНАЯ БЮРОКРАТИЯ:
И ЦЕЛЬ, И СРЕДСТВО
Человеческий фактор государственного
аппарата
На основе мировой практики можно утверждать, что определенный уровень рациональной бюрократии есть необходимое условие модернизации, одна из объективных закономерностей этого процесса. Термин этот применяется достаточно редко, и уже поэтому целесообразно несколько подробнее поговорить о постсоветском государственном аппарате, сосредоточить внимание на его человеческом факторе. В самом общем виде рациональная бюрократия это государственный аппарат, главным образом аппарат исполнительной власти в ее человеческом измерении. Сущность рациональной бюрократии можно понять только в сравнении с ее антиподом - партикуляристской бюрократией.
В профессиональной деятельности рациональной бюрократии существует приоритет государственных интересов над личными и групповыми, а у партикуляристской - наоборот. Партикуляристская бюрократия - по уже упоминавшейся оценке Карла Маркса - в сущности, приводит к потере государственным аппаратом содержательных целей своей деятельности, его функционирование сводится к сохранению и укреплению самой этой бюрократии.
Различие между рациональной и партикуляристской бюрократией иногда недооценивают наблюдатели и аналитики. Между тем оно определяет приоритеты и стандарты повседневной деятельности чиновников государственного аппарата практически всех уровней и в конечном счете создает своего рода кристаллическую решетку стиля управления обществом. Одну или другую. После обретения независимости Узбекистан получил в наследство от советской власти именно партикуляристскую бюрократию. За девять лет независимости она не только не ослабела, но и укрепилась. Ядро аппарата исполнительной власти составляют кадры бывшей партгосноменклатуры среднего уровня, разбавленные новыми карьерными профессионалами-управленцами, которые приняли правила игры своих предшественников. Именно этот слой не только удержал, но и, более того, приватизировал власть.
Приватизация власти по-постсоветски - тема особая, сложная и многогранная. Здесь я хотел бы только заметить, что ее важнейшей стороной является уже хорошо известный нам по Брежневской эпохе клиентелизм, то есть зависимость чиновников (как правило, материальная) от других более влиятельных чиновников, крупных и очень крупных дельцов. Клиентелизм - это утрата властью своего общественного предназначения, это превращение политической карьеры и государственной службы в высокодоходный бизнес.
Итак, партикуляристская бюрократия в Узбекистане, как и во всех других странах СНГ, благополучно процветает. Между прочим, в этой исключительной ее живучести ответ на вопрос: почему новый прогрессивный строй, при всех его очевидных преимуществах и несомненной привлекательности, так трудно заимствовать или, если угодно, навязать. Однако это тоже предмет для особых рассуждений.
Сказанное мною по поводу государственного аппарата в Узбекистане, разумеется, не содержит каких-либо открытий и неожиданных откровений. Все это хорошо известно из выступлений и книг самого президента.
Констатации Президента Каримова
В феврале 1995 г. в докладе на первой сессии Олий Мажлиса Каримов так охарактеризовал главное препятствие на пути реформирования страны: "Перед нами стоит преграда, которую иной раз трудно пробить и пушечным залпом. Эта преграда именуется бюрократией, коррупцией, местничеством, протекционизмом. Эта преграда возникла из-за отсутствия совести и честности. Цель таких людей понятна: не потерять еще на протяжении пяти-десяти лет свое кресло, занимаемую должность, получать приличную зарплату и еще кое-что сверху" (Народное слово, 24.02.1995).
Позже эта тема постоянно и все более тревожно звучала в выступлениях Каримова. В декабре 1996 г. на сессии Бухарского областного Совета народных депутатов он обратил внимание на то, что в Бухаре существует своебразный клан: личности, занимавшие в старые времена высокие посты, бывшие секретари райкомов и торговые воротилы, работники административных органов, привыкшие к власти, пытаются влиять на хокимов районов (Народное слово, 17.12.1996).
Если в 1996 г. Каримов ограничивался достаточно абстрактной критикой, не называя имен, то в 1997 г. он публично обвинил ряд районных руководителей Каракалпакстана, которым в подборе кадров не удалось избежать таких пережитков, как панибратство, местничество, кумовство. А местничество и кумовство могут привести к деградации нации (Народное слово, 18.07.1997). Спустя год, в июне 1998 г., Президент публично критиковал хокима Кашкадарьинской области за протекционизм, местничество и кумовство, когда назначение на должность осуществлялось по родственным и личным отношениям (Народное слово, 4.06.1998).
В ноябре 1998 г. за факты аналогичных злоупотреблений властью были сняты с должностей хоким Самаркандской области Алишер Мардиев и хоким Навоийской области Хает Гаффаров. На внеочередных сессиях Советов народных депутатов этих областей Каримов подверг беспощадной критике Мардиева и Гаффарова. Он назвал фамилии людей, выдвинутых на руководящие должности, рассказал о совершенных этими выдвиженцами правонарушениях, об их аморальном поведении (Народное слово, 11,12.11.1998).
Здесь представляется уместным небольшое отступление, придающее, если так можно выразиться, дополнительный драматизм повествованию. Мне пришлось в разное время встречаться и с Мардиевым, и с Гаффаровым, особенно часто с последним, довольно продолжительно беседовать с ними. Не вдаваясь в подробности, могу сказать, что, по моему мнению, это очень разные люди, с совершенно различными жизненными и политическими биографиями, с противоположными во многом интересами и установками. По сути своей это были два антипода, а итог их управленческой деятельности получился, в принципе, тождественным. Это мне кажется выразительной характеристикой той разрушительной для личности гравитационной силы, которой обладает сегодняшний стиль жизни государственного аппарата страны. Более того, думаю, что если бы тот же Гаффаров попытался противостоять этой разрушительной гравитации, он был бы так или иначе вытолкнут окружающей его средой.
Меня могут спросить: и что же, никакие исключения здесь невозможны?
Отвечу: возможны. Яркий пример такого исключения - Ислам Каримов во главе Кашкадарьинской области в 1986-1989 гг. Далеко не каждый руководитель областного масштаба и в то время, и сейчас наделен такими качествами, как Каримов, его умом, его волей, одержимостью в достижении высоких целей. Подобное сочетание человеческих качеств, согласитесь, весьма редкое явление.
Интересно в этой связи привести отрывок из книги о Президенте Каримове, написанной в соавторстве с моим другом Дональдом Карлайлом: "Никто, даже злейшие враги Ислама Каримова, никогда не могли упрекнуть его в личной непорядочности или нечестности, никогда не могли бросить ему упрек в том, что его жена, Татьяна Акбаровна, его или ее родственники влияют на решение кадровых вопросов, распределение государственных кредитов или на какие-то иные государственные дела. Западные аналитики узбекских дел, с которыми довелось говорить на эту тему, замечали: "Что же здесь удивительного? Ведь это обычное правило цивилизованной политической жизни". Приятно само по себе признание того, что Президент Узбекистана придерживается в этом вопросе западных политических стандартов. Причем, откровенно говоря, правило это и на Западе не без исключения. Всякое бывает.
Однако вернемся к речи Каримова в Самарканде. Два небольших фрагмента из нее. Первый: "Основу областного государственного аппарата составляют некомпетентные, политически неразвитые, аморальные люди, близкие руководителю, его друзья, кучка подхалимов... Игнорируя принимаемые законы и указы, требования демократии и справедливости, эти люди не ощущают и не признают коренных изменений в нашей сегодняшней жизни... Из-за того, что при отборе кадров не принимаются во внимание одаренность, возможности людей, случайные лица занимают ответственные должности. Они не понимают смысла и значения реформ, не могут избавиться от старых методов работы..."
И второй: "Мы много говорим о том, чтобы давать дорогу молодым, талантливым кадрам, всячески поддерживать их. А в Самаркандской области только двое из 21 первого заместителя городских и районных хокимов, 52 из 289 руководителей хозяйств - в возрасте до 40 лет. После всего этого есть ли вообще смысл говорить о внимании к силе, устремленности, таланту молодежи, современном подходе к жизни?"
В книге "Узбекистан на пороге XXI века" Каримов пишет о сращивании криминальных структур с чиновниками государственных органов, их проникновении в различные ветви власти. Это усиливает ощущение незащищенности граждан, компрометирует в их глазах само государство, к которому возрастает недоверие как внутри страны, так и за ее пределами. Президент делает вывод, что в политическом плане коррупция это соединение изжившей себя командно-административной системы и теневой экономики, стремящихся затормозить развитие новых экономических отношений, так как видят в них угрозу своему существованию (с. 84-87).
