Севостьянов Г.Н. - Москва - Вашингтон: Дипломатические отношения, 1933 - 1936
В комитетах по внешним сношениям палаты представителей и сената шли бурные дебаты по поступившим резолюциям о нейтралитете36. В дискуссиях приняли участие К. Хэлл, Н. Дэвис, Р. Мак-Рейнолдс и К. Питтмэн. Единого мнения не было. Обнаружились серьезные расхождения. Повышенный интерес к законопроектам и ходу их обсуждения проявил президент Рузвельт37. Со второй половины июля обмен мнениями в сенатском комитете по внешним сношениям относительно проектов законодательства о нейтралитете США вступил в завершающую стадию. Он приобрел напряженный и интенсивный характер. Группа изоляционистов во главе с сенатором Наем действовала решительно. С неменьшим усердием старался и председатель сенатского комитета К. Питтмэн. Состоялось много заседаний, отличавшихся длительными острыми дебатами, разными взглядами и оценками положения в мире и позиции США в случае возникновения большой войны. 25 июля состоялось заседание госдепартамента и подкомитета, назначенного сенатским комитетом по внешним сношениям. Н. Дэвис, самый убежденный сторонник и защитник дифференцированного подхода к применению эмбарго на оружие, вместе с заместителем и помощником госсекретаря — Филлипсом и Муром представляли точку зрения правительства. Дебаты не дали результатов и были перенесены на 30 июля. На них Филлипс зачитал меморандум госдепартамента. Подчеркивая сложность вопроса, он призвал сенаторов к осторожному и благоразумному подходу при рассмотрении резолюций о нейтралитете, напомнил о непредсказуемости развития ситуаций в мире, к необходимости создания Национального бюро по контролю за боеприпасами, о невозможности это делать вне Женевской конвенции по вооружению. Он пообещал представить законопроект о нейтралитете от госдепартамента38. На следующий день это было сделано. Проект был вручен председателям комитетов по внешним сношениям сената и палаты представителей Питтмэну, Макрейнолдсу и сенатору Наю. В нем предусматривался дискреционный подход при применении эмбарго на оружие. Президенту запрещалось предоставлять займы воюющим странам, использовать их корабли и подводные лодки; граждане США могли путешествовать на кораблях воюющих стран лишь на собственный риск. Статьи проекта противоречили намерениям и резолюциям группы сенатора Ная, развернувшего лихорадочную деятельность, дабы отвергнуть основные статьи проекта госдепартамента. В сенатском подкомитете в течение первой недели августа продолжались острые дискуссии. Сотрудники госдепартамента оказались не в состоянии отстоять свой проект, и он был отклонен. Подкомитет пообещал сенатору Наю рекомендовать проект его жесткого закона о нейтралитете. Но 9 августа подкомитет составил собственный проект, в котором объединил предложения госдепартамента с обязательными статьями из резолюций Ная —Кларка. В результате получился жесткий билль, содержавший статьи, предусматривавшие беспристрастное, одинаковое применение эмбарго на оружие к агрессору и его жертве, запрещение предоставления займов воюющим странам и путешествий американцев на их кораблях. Най был доволен и 10 августа сказал представителю госдепартамента Д. Грину, что у него более нет принципиальных возражений. Однако в сенатском комитете по внешним сношениям проект совместной резолюции вызвал дискуссию между сторонниками жесткого и гибкого законодательства о нейтралитете. Создалась тупиковая ситуация. Узнав об этом, в Вашингтон прибыли исполнительный секретарь ассоциации Лиги наций Кларк Эйхельбергер и Джеймс Шотвел и как представители общественности потребовали срочного принятия предложений госдепартамента, его законопроекта о нейтралитете с учетом назревания вооруженного конфликта между Италией и Эфиопией. Медлить нельзя, утверждали они. Положение в мире действительно вызывало обоснованное беспокойство. 27 июня посол У. Додд телеграфировал из Берлина помощнику госсекретаря У. Муру о подготовке Германии в союзе с Польшей к захвату прибалтийских стран, западной территории Советского Союза, вовлечении Японии в войну на Дальнем Востоке. Некоторые в Германии высказывались о выдвижении на первый план колониальных притязаний39. Несколько дней спустя, б июля, министр иностранных дел Константин фон Нейрат в беседе с Доддом сказал: "Цель Германии нанести удар по франко-русскому пакту и не допустить соглашения между дунайскими странами, установить контроль над Балтийским морем и не давать России доступа к океану". Размышляя над политикой Берлина, американский посол 15 июля информировал госдепартамент об активности германской дипломатии, стремившейся установить контроль над Балтикой, Латвией и Эстонией, добиться союза с Японией и таким образом окружить Россию с запада и востока, поставить ее в неблагоприятные условия. 26 июля на совещании сотрудников американского посольства в Берлине военный атташе капитан Крокетт заявил, что он объехал всю Германию и увидел, что страна усеяна учебными плацами, аэродромами, военными заводами. Командование армии намерено за три —четыре года обучить восемь миллионов солдат42. Когда в августе в сенате началось обсуждение внесенных резолюций, первыми выступили сенаторы Д. Най, Дж. Норрис и Р. Лафоллет. Они много говорили о тревожном состоянии в Европе, возможности возникновения войны и настойчиво призывали заблаговременно принять меры к тому, чтобы США не были в нее вовлечены. Сенатор Най, в частности, настаивал на срочном принятии резолюции о нейтралитете. "Во многих отношениях, — заявил он, — ситуация в Европе и Африке в настоящий момент аналогична той, которая существовала в 1914 г., начавшись в Сараево; как ничто другое, нам необходима сейчас твердая политика нейтралитета"
43. В ходе дискуссий по резолюциям их участники высказывали разные точки зрения, аргументы и соображения в отношении того, что понимать под нейтралитетом, каковы его формы и масштабы, как применять и использовать резолюции, должно ли законодательство быть мандатным, обязательным или дискреционным, предоставляющим исполнительным властям, президенту полномочия свободно решать, когда и против кого оно должно применяться. Сенаторы-изоляционисты Най, Кларк и их сторонники отстаивали жесткое, обязательное применение эмбарго на оружие в отношении воюющих стран, без различия агрессора и его жертвы, предлагали не распространять санкции на торговлю военными и стратегическими материалами. В ходе обсуждения позиция изоляционистов все более ужесточалась. Иного мнения придерживался госдепартамент. Он рекомендовал дискреционное эмбарго на оружие, предоставление полномочия Рузвельту объявлять состояние войны, дифференцированно решать вопрос о санкциях на оружие, с различием агрессора и его жертвы. Но в госдепартаменте не было единого мнения по проекту о нейтралитете. В частности, заместитель госсекретаря У. Филлипс и советник Д. Грин настаивали на том, чтобы президент имел право применять эмбарго только против стран-агрессоров. У. Мур, Г. Хэкворт и П. Моффат склонялись к концепции изоляционистов относительно эмбарго на оружие. Хэлл солидаризировался, но пассивно, с Филлипсом и Грином. Однако в критический момент он покинул Вашингтон, уйдя в отпуск. Понимая, что Рузвельт вынужден будет принять решение, Филлипс телеграфировал 18 июля Н. Дэвису, находившемуся в отпуске, чтобы он высказал свое мнение. Грин подготовил новый проект о нейтралитете, в котором отстаивал принцип различия при применении эмбарго на оружие в отношении воюющих государств. 21 июля в Белом доме Филлипс встретился с Рузвельтом, и президент согласился поддержать дискреционное эмбарго на оружие44. Таким образом, длительная борьба, происходившая внутри госдепартамента еще с момента поступления меморандума Уоррена, наконец-то, казалось, успешно закончилась. Усилия Дэвиса, при поддержке Грина и Филлипса, побудили Рузвельта занять позицию, которая позволила бы ему сотрудничать с другими государствами. Но то был только первый шаг. Впереди предстояла борьба в конгрессе, чтобы убедить изоляционистов одобрить правительственную программу о нейтралитете. Рузвельт сомневался в успехе, так как изоляционисты были решительно против предоставления ему дискреционного подхода к эмбарго на оружие. В течение второй недели августа госсекретарь неоднократно встречался с президентом. Они обсуждали вопрос о желательности принятия конгрессом до возникновения итало-эфиопского конфликта резолюции, предусматривающей применение дискреционного эмбарго на оружие. 1 августа такой билль У. Муром был подготовлен и представлен президенту. Он его одобрил, и на следующий день проект был вручен председателю комитета по внешним сношениям сенатору Питтмэну. Последний сделал карандашом пометки и попросил проект еще раз показать Рузвельту. Президент не стал дальше его обсуждать. Попытки Хэлла убедить Рузвельта еще раз обратиться со специальным письмом к Питтмену оказались тщетными. 19 августа Питтмен лично представил в сенат совместную резолюцию с учетом предложений изоляционистской группы Д. Ная, категорически выступавшей против дискреционного подхода к применению эмбарго на оружие, за жесткий и обязательный нейтралитет. Примечательно, что 13 августа в госдепартамент из Женевы от посланника X. Вильсона поступила телеграмма, в которой сообщалось, что, по словам А. Идена, в Лондоне и в Париже внимательно следят за обсуждением в конгрессе вопроса о нейтралитете США, в частности в случае возникновения итало-эфиопского вооруженного конфликта. Характерно, что 27 июля Хэлл сообщил в Лондон о подготовке проекта билля о нейтралитете и намерении США ни к каким действиям Лиги наций не присоединяться в связи с назреванием вооруженного конфликта в Африке. Такой билль был срочно подготовлен и 15 августа представлен Рузвельту. Он его одобрил, а Мур в тот же день поспешил вручить законопроект председателю сенатского комитета Питтмэну, но последний предложил внести в него коррективы, не делать различия между воюющими государствами. И вдруг Рузвельт согласился с этим. Казалось, у президента не было твердого мнения, он маневрировал, менял его, не добиваясь непременного принятия гибкого законодательства о нейтралитете. Возможно, он хотел выиграть время, втайне полагая, что конгресс на этой сессии его не примет и отложит до января. Но он просчитался. Изоляционистысенаторы, сторонники группы Ная, потребовали немедленного рассмотрения и одобрения законопроекта о нейтралитете, в противном случае они не будут обсуждать билли по вопросам внутреннего положения страны. 19 августа в газетах появилось заявление Ная и Кларка с предупреждением, что в Африке в любой момент может разразиться война. Муссолини к ней готов, он отверг мирные предложения Англии и Франции. Рузвельт ощутил силу и натиск изоляционистов в конгрессе, которые требовали немедленного принятия резолюции. Его намерение внести в нее изменения потерпели неудачу, так же, как и отложить ее принятие. В последний момент ему пришла мысль ограничить действие резолюции на шесть месяцев. Оппозиция не возражала. Главное было достигнуто — президенту не было дано право дифференцированно подходить к агрессору и его жертве при применении эмбарго на продажу оружия. 19 августа государственный секретарь Хэлл обратился к Рузвельту с письмом, в котором подчеркивал, что наступило время для энергичных действий с целью проведения через конгресс резолюции об эмбарго на продажу оружия в случае возникновения вооруженного конфликта между Италией и Эфиопией45. Он предложил обратиться по этому вопросу к председателю сенатского комитета К. Питтмэну. Президент согласился и направил специальное письмо с приложением к нему совместной резолюции. В письме он отмечал, что после зрелого размышления в свете недавних событий, развернувшихся между Италией и Эфиопией, он пришел к заключению, что утверждение совместной резолюции с предоставлением дискреционного права президенту могло бы помочь в поддержании мира, а в случае вооруженного конфликта служило бы наилучшим образом интересам страны46. Любопытно, что в этот же день госдепартамент предпринял важную дипломатическую акцию. Как уже отмечалось, советник американского посольства в Риме А. Кирк вручил Муссолини письмо госсекретаря Хэлла, в котором рекомендовалось урегулировать мирным путем конфликт с Эфиопией. На это дуче ответил, что война с Абиссинией неизбежна, поскольку отдан приказ о мобилизации армии и отправке ее в Северную Африку47. Таким самонадеянным ответом президент Рузвельт остался недоволен, считая, что всегда есть возможность предотвратить войну48. В обстановке, когда сенаторы призывали немедленно одобрить законодательство о нейтралитете, госсекретарь в последний раз обратился к президенту с письмом, настаивая на принятии дискреционного законодательства. Пресс-секретарь позвонил председателю комитета Питтмэну, который заявил, что прохождение в комитете этого проекта невозможно. Рузвельт решил не бороться далее за гибкий подход при применении эмбарго на оружие. Хэлл был разочарован. Все его попытки изменить ситуацию и воздействовать на нее потерпели провал. 21 августа сенат без обсуждения единодушно одобрил совместную резолюцию о нейтралитете и передал ее в палату представителей. Попытку госсекретаря Хэлла блокировать ее в палате представителей не поддержал Рузвельт; он предложил ограничить резолюцию сроком на шесть месяцев. 23 августа палата представителей одобрила компромиссную резолюцию о нейтралитете при двух воздержавшихся. В обеих палатах дебаты были краткими; резолюция была принята почти единогласно со сроком действия на шесть месяцев. 27 августа президент Национальной конференции мира Карл М. Эйхельбергер направил телеграммы Рузвельту и Хэллу в поддержку политики нейтралитета. У. Мур составил большой меморандум с анализом только что принятого конгрессом закона о нейтралитете и отправил Рузвельту. Выступая 28 августа на пресс-конференции в Белом доме, президент сказал, что намерен подписать совместную резолюцию о нейтралитете, поскольку она отражает сложившуюся ситуацию. Рузвельт полагал, что она будет направлена против Италии в случае войны с Эфиопией. Он рассчитывал, что на следующей сессии конгресс одобрит более гибкую политику нейтралитета и ему дадут право дифференцированного подхода к решению вопроса об эмбарго. Но в этом он заблуждался. Одобренная совместная резолюция о нейтралитете была представлена в Белый дом. Наступило время ожиданий. Многие спрашивали, подпишет ли Рузвельт резолюцию или наложит вето. В конгрессе и госдепартаменте оживленно обсуждали этот волнующий вопрос. Госсекретарь Хэлл получил поручение из Белого дома дать свое заключение. Он оказался в затруднительном положении, ибо со статьей жесткого эмбарго на оружие он не был согласен и Рузвельта она тоже не удовлетворяла. Однако Хэлл рекомендовал ему подписать закон о нейтралитете, чтобы избежать конфликта с конгрессом. К тому же он принимал во внимание временный его характер — шесть месяцев, надеясь на следующей сессии внести в него коррективы, усовершенствовать отдельные его статьи. Госдепартамент составил пресс-релиз для печати с одобрением резолюции и отправил в Белый дом. Прочитав его, президент неохотно и с нежеланием поставил подпись под совместной резолюцией о нейтралитете, понимая ее несовершенство, негибкость. Именно это побудило президента ограничить срок ее действия шестью месяцами. Рузвельт вынужден был пойти на компромисс, встретив сильную оппозицию в конгрессе. Напомним, при вступлении в Белый дом он в апреле 1933 г. при встрече в Вашингтоне с главами правительств Великобритании и Франции высказался за сотрудничество в вопросе борьбы против агрессоров, за применение эмбарго на оружие. Но сенат тогда его не поддержал. В течение почти двух лет обсуждался вопрос о том, какой должен быть нейтралитет США в изменившемся мире в сравнении с периодом первой мировой войны. Госдепартамент занимал пассивную и нерешительную позицию; изоляционисты, напротив, были активны и навязали свое мнение большинству конгресса. Рузвельт как прагматик вынужденно одобрил законодательство о нейтралитете. В то же время он как дальновидный политик счел необходимым предупредить нацию о том, что принятый закон нуждается в изменении. Он может быть в скором времени дополнен и уточнен, так как международная ситуация может претерпеть изменения и статьи закона вступят в противоречие с национальными интересами. "Негибкие положения (закона. — Г.С.) могут вовлечь нас в войну вместо того, чтобы удержать от нее"49. История полностью подтвердила эти опасения. Большие надежды президента на изменение закона на следующей сессии конгресса не оправдались.
![Анатолий Добрынин - Сугубо доверительно [Посол в Вашингтоне при шести президентах США (1962-1986 гг.)]](/uploads/posts/books/36343/36343.jpg)