Ольга Минченко - Знакомьтесь, административные барьеры, или Государственное регулирование бизнеса по-русски
Анализ предмета проверок, осуществляемых в рамках надзора за соблюдением правовых требований в сфере труда и надзора за соблюдением правил охраны труда, демонстрирует нам неравнозначную важность таких проверок.
Никто не будет спорить, что осуществление надзора за соблюдением требований в сфере охраны труда является крайне важным, ведь нарушение соответствующих правил способно привести к смерти работника или причинению вреда его здоровью. Вместе с тем очевидно, что такая опасность существует далеко не во всех сферах экономики и не для всех профессий. Например, риск гибели или получения травм на производстве довольно высок для представителей рабочих профессий в сфере строительства, промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи. Для управленческих работников в тех же самых отраслях экономики, а также для всех работников в сфере финансовой деятельности, торговли, оказания услуг населению, образования, медицины такой риск несравненно ниже, а в отдельных случаях – ничтожно мал.
Поэтому логично, что надзор за соблюдением правил охраны труда должен включать в себя плановые и внеплановые проверки, но осуществляться только в отношении ограниченной категории профессий в отдельных сферах экономики.
Надзор же за соблюдением правовых требований в сфере труда гораздо менее важен. Ведь нарушение формальных требований способно причинить вред имущественным правам работника, но отнюдь не его жизни и здоровью. Вместе с тем государство, конечно же, не может отказаться от осуществления надзора в этой области хотя бы потому, что в российской Конституции наша страна провозглашена социальным государством. Государство гарантирует каждому свободу труда, право на оплату труда без дискриминации и не ниже МРОТ, право на индивидуальные и коллективные трудовые споры, а также право на отдых.
Но вместе с тем важность плановых и внеплановых проверок надзора за соблюдением правовых требований в сфере труда явно неравнозначна. Трудовое законодательство содержит крайне подробное регулирование, призванное, прежде всего, защитить права работника как более слабой стороны в отношениях «работник-работодатель». Однако ограничение свободы трудового договора может ущемлять права не только работодателя, но и работника. Возможны ситуации, в которых обе стороны трудовых отношений достигнут согласия на условиях, которые будут противоречить условиям трудового законодательства. Например, работник соглашается на 60-часовую рабочую неделю за повышенную зарплату.
Получается, что сущность плановых проверок соблюдения правовых требований в сфере труда состоит в попытке государства обнаружить нарушение трудового законодательства в условиях отсутствия конфликта между работником и работодателем. Это делает такие проверки бессмысленными и ненужными.
Однако принципиально иная ситуация складывается с внеплановыми проверками, которые в подавляющем большинстве случаев проводятся в условиях конфликта. Такие проверки оправданны, поскольку направлены на достижение главной цели трудового надзора – обеспечение защиты прав работника.
Таким образом, с точки зрения эффективности контроля и приемлемого уровня административных барьеров оправданными являются:
• внеплановые проверки в рамках надзора за соблюдением правовых требований в сфере труда;
• плановые и внеплановые проверки в рамках надзора за соблюдением требований охраны труда в отношении представителей рабочих профессий в сфере строительства, промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи.
Осуществление иных видов проверок неоправданно, однако на практике такие проверки, конечно же, осуществляются, поскольку такая возможность предусмотрена законодательством.
Высокие административные барьеры связаны и с административной ответственностью за нарушения в сфере труда. Основной статьей, применяемой по результатам надзора за соблюдением трудового законодательства, является статья 5.27 КоАП РФ. Часть 1 данной статьи предусматривает ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда.
Таким образом, формулировка административного правонарушения является крайне расплывчатой, что оставляет очень широкую возможность усмотрения чиновников при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Вполне возможна ситуация, при которой за незначительное нарушение законодательства о труде, носящее формальный характер (например, отсутствие графика отпусков), будет назначено наказание более серьезное, чем наказание за нарушение законодательства об охране труда, повлекшее реальный вред здоровью работника (например, невыдача спецодежды или средств индивидуальной защиты, усугубившая травмы работника).
Понятно, что полная детализация всех видов нарушений трудового законодательства в КоАП РФ невозможна. Выходом может являться разделение ответственности за нарушение законодательства о труде (штрафы меньшего размера без возможности административного приостановления деятельности) и законодательства об охране труда (штраф большего размера с возможностью административного приостановления деятельности или дисквалификации)[107]. При этом для последнего правонарушения могут быть выделены квалифицированные составы: например, нарушения законодательства об охране труда, повлекшие причинение легкого и средней тяжести вреда здоровью.
Случай из практики 1Согласно сводному плану проведения проверок Роструда на 2013 год, на территории Москвы должны были быть проверены 682 юридических лица. В их числе 18 банков, 25 частных школ, гимназий и лицеев, 2 частные автошколы, 4 организации, ведущие бизнес в сфере туризма (ООО «Сатурн Трэвел», ЗАО «Городской центр бронирования и туризма», ООО «Южный Крест Трэвел», ООО «Олимпия Бизнес Трэвел») и 2 страховые компании (ОАО «ИНТАЧ СТРАХОВАНИЕ» и ОАО «Страховое общество „ЖАСО“»). Очевидно, что проверке в данных организациях будет подлежать не реальное исполнение требований об охране труда, а выполнение формальностей в виде наличия графика отпусков или журнала о проведении инструктажа по технике безопасности, чья ценность для офисных сотрудников весьма сомнительна.
Кстати, анализируя количество проверяемых частных учебных заведений, можно отметить, что почему-то они подвергаются дискриминации по сравнению с аналогичными государственными учреждениями. Согласно этому же плану, проверке подлежит только 14 средних общеобразовательных учреждений и учреждений среднего профессионального образования. Хотя количество государственных образовательных учреждений общего и среднего профессионального образования в столице явно превышает количество аналогичных частных учреждений[108].
