Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
К тому же вокруг премьер-министра неизбежен барьер безопасности, необходимость которого диктуется современными требованиями, и он неминуемо изолирует его от обычной повседневной жизни. Даже после начала Второй мировой войны Невилл Чемберлен, будучи премьер-министром, каждое утро выходил на свою обычную прогулку в парк Сент-Джеймс, общался там с гуляющей публикой и спокойно возвращался в резиденцию на Даунинг-стрит. Теперь ничего подобного невозможно, и растущая угроза международного терроризма сделает меры безопасности в отношении премьер-министра еще более жесткими. Поэтому приходится специально выделять время и планировать встречи, позволяющие узнать, что же происходит в реальном мире. Это необходимо для принятия правильных решений, поэтому Блэр выделял очень много времени на посещение школ, больниц и компаний. Но в наше время каждый такой визит требует тщательной подготовки. В деятельности премьер-министра не осталось ни одного спонтанного момента.
Фактически планирование собственного времени и управление им – вот то, к чему сводится деятельность премьера. На чем следует сфокусироваться премьер-министру, учитывая огромное количество его обязательств и ограниченное время в сутках? Какие встречи и мероприятия проводить, а от каких отказаться? Как найти время для частной жизни? Значительная часть недель, месяцев, лет в жизни современного премьер-министра расписана еще до того, как он оказывается перед необходимостью ответить на эти вопросы. Я точно знаю это, поскольку был в самом центре событий, наблюдая, как ответственные за график Блэра пытаются втиснуть в него мои ежемесячные получасовые встречи с премьером с глазу на глаз и пару десятков совещаний по ходу реформ. В сумме время, о котором я просил, составляло чуть больше 30 часов из более чем 8800 часов в год, которыми располагал Блэр. И все же, несмотря на то что премьер сам хотел участвовать в этих встречах и совещаниях, и даже при моих отличных рабочих отношениях с его героическими помощниками, запланировать их было чрезвычайно трудно. Множество людей претендуют на время премьер-министра[193].
Многие обязанности нельзя переложить на других. К ним относятся обязательные еженедельные встречи, например, аудиенция у королевы, ответы премьер-министра на вопросы в парламенте, к которым каждую среду необходимо тщательно готовиться. Таковы ежемесячные мероприятия, например пресс-конференции, и важные мероприятия в парламенте, например тронная речь королевы[194] или выступления в комитете по связям. Есть еще официальные мероприятия, например церемония открытия парламента, и целый ряд международных встреч на высшем уровне, например в Европейском союзе или в «большой восьмерке», а также двусторонние встречи с другими главами государств в своей стране или за рубежом. Такие встречи требуют подготовки, предварительных совещаний, телефонных бесед с европейскими коллегами, а также с коллегами по кабинету, чье мнение необходимо знать. Мы еще даже не упомянули о реформе сферы государственных услуг, о необходимости вникнуть в сложнейшие проблемы медицинского обслуживания, понять, как органы государственного управления должны соотноситься с профессиональными службами, как проходит планирование расходов и бюджета и т. д. Последствиями всего этого и является то, что зачастую премьер-министру приходится принимать решения в условиях нехватки времени или на основе кратких письменных материалов, которые неизменно заканчиваются вопросом: «Вы согласны?»
Речь не о сочувствии к тем, кто занимает должность премьер-министра. Как заметил Джеймс Каллаган, которому его премьерство далось отнюдь не легко, «стать премьером – это ни в коем случае не несчастье… это предел желаний» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 170]). Но вопрос заключается в том, насколько эффективным является государственное управление, насколько успешно используется власть для того, чтобы добиться необходимых результатов? Безусловно, премьер-министр обладает большой властью, но сама природа этой должности в сегодняшней Великобритании создает все большие затруднения для ее эффективного исполнения.
Следует также отметить, что со времени известных дебатов о природе полномочий премьер-министра, которые велись в 1960-х гг., подспудно возникли новые жесточайшие ограничения, заметно повлиявшие на эту роль. Остановлюсь лишь на трех из них:
• возрастающая в последние два десятилетия роль контроля за деятельностью правительства и парламента со стороны судебной системы, что часто налагает ограничения на работу премьер-министров (в случае с Блэром – на его преобразование системы предоставления убежища, реформирование иммиграционной политики и сферы безопасности);
• развитие влиятельных международных организаций, например, Европейского союза и в меньшей степени Всемирной торговой организации, не говоря уже о международных рынках капитала, которые, как об этом лучше всех знает Норман Ламонт[195], могут создать и погубить карьеру и правительство быстрее, чем (перефразируя старую тибетскую идиому) успеет остыть чашка чая на Даунинг-стрит. Таким образом, сдвиг от государства-нации ХХ века к государству-рынку XXI века, описанный в авторитетнейшем труде по современной истории Филипа Боббитта «The Shield of Achilles» («Меч Ахиллеса»), привел к конкретным изменениям в полномочиях премьер-министра;
• вступление в силу Закона о свободе информации (Freedom of Information Act)[196]. Возможно, проблемы, создаваемые им для политиков, при обсуждении различных вариантов действий и для конфиденциальности идут на пользу демократии, но безусловно и то, что он сильно осложняет работу премьер-министра. Еще до того новый вариант этого закона был принят в 2005 г., отчет Батлера, подробно описывающий движение документов по электронной почте в окружении премьера, стал провозвестником грядущих перемен. По мере приближения даты вступления в силу Закона о свободе информации я, как человек, никогда не забывающий о мелочах, настоятельно рекомендовал своим сотрудникам не пользоваться электронной почтой, если можно лично обсудить что-либо, и обеспечил для них специальный тренинг по вопросу о том, какие электронные документы следует сохранять, а какие удалять. Безусловно, по мере распространения действия Закона о свободе информации внутренние механизмы работы аппарата премьер-министра будут освещаться публично больше, чем когда бы то ни было, причем практически в режиме реального времени, что наложит еще большие ограничения на полномочия премьера.
Я не выступаю здесь ни за, ни против какого-либо из данных факторов, но лишь отмечаю их последствия для полномочий премьер-министра. Суммируя все вышеизложенное, можно констатировать, что на глазах у нашего поколения ряд глубинных процессов одновременно концентрирует внимание общества на способности премьер-министра обеспечивать исполнение данных им обещаний и подрывает его полномочия по их осуществлению.
Ограничители БлэраЧто касается именно Блэра, то на него действовали и другие ограничительные факторы, свойственные лично ему или созданные им самим. Главный из них вытекает из того обстоятельства, что до того, как стать премьер-министром, Блэр никогда не занимал должность руководителя департамента правительства или хотя бы его заместителя. Он также не имел опыта руководства крупной организацией, не относящейся к правительству, который был, например, у Дэвида Янга, одного из самых любимых Маргарет Тэтчер членов ее кабинета, или у Алана Джонсона из правительства Блэра. Разумеется, Блэр успешно провел реформу политической партии, но это не то же самое, что руководство компанией, местным органом власти или профсоюзом. Поэтому, став премьер-министром, он вынужден был очень многому учиться, чтобы узнать, как осуществляется работа организаций, особенно если речь идет об огромной бюрократической системе. Он всегда имел склонность к преобразованиям: принять закон, изменить систему, подавить недовольство рядовых членов парламентской фракции, погасить конфликт. Эта черта в каком-то смысле является его сильной стороной, поскольку означает, что он берется за решение трудных проблем, считая, что его воля и феноменальные способности убеждать других позволят ему добиться практически чего угодно[197]. Связанный с этим свойством оптимизм оправдывал себя гораздо чаще, чем признают критики. Не без этого было подписано Соглашение Страстной пятницы, проведена реформа высшего образования и осуществлено многое другое. Но иногда лидерские качества не срабатывали, и Блэр чувствовал себя одиноким и преданным своими коллегами и системой в целом; в такие моменты более глубокое понимание организации и мотивации ее участников могло бы привести к более удачному решению. В результате стиль работы Блэра не всегда позволял ему максимально использовать собственное влияние. Жалуясь на то, что его министры и чиновники редко приходят к нему с предложениями более радикальными, чем его собственные, он должен был понимать, что таково отчасти следствие его собственного уникального стиля руководства, когда он порой призывал к радикальному решению, а сам отступал, если его собственное исключительное политическое чутье подсказывало, что это необходимо[198].
