Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Поэтому главная тема этой главы – показать, какую максимальную пользу может извлечь будущий премьер-министр, кто бы им ни стал и какую политическую партию он бы ни представлял, из опыта работы в 2001–2005 гг. нашей Группы в плане и функционирования центрального правительства, и успешного реформирования всей сферы государственных услуг. Иначе говоря, глава посвящена тому, как премьер-министр может максимизировать свою способность трансформировать работу сектора государственных услуг. Но, прежде чем обратиться к этим принципиально важным вопросам, важно более внимательно рассмотреть вопрос о полномочиях собственно премьера, ведь даже эта тема является предметом ожесточенных споров и дискуссий политологов и обозревателей в течение практически всей послевоенной эпохи.
Власть премьер-министра: полномочия и их границы
Беспокойство по поводу политических методов Георга III вызвало принятие палатой общин 6 апреля 1780 г. знаменитой резолюции Даннинга. В ней, в частности, говорилось: «Влияние короны уже возросло, продолжает расти и должно быть уменьшено». Спустя 200 лет на свет была извлечена та же логика, приглажена и применена к влиянию уже не монарха, а премьер-министра. Обсуждение темы возобновилось в 1960 г., после назначения члена палаты лордов графа Хьюма министром иностранных дел. Тогда профессор Макс Белофф заявил: «Если учесть прочие изменения в кабинете и в свете трансформации полномочий премьер-министра в последние десятилетия, вполне возможно, что мы стоим перед новым этапом эволюции британского правительства от кабинетной системы к фактически президентской» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 55]).
Кто знает, что сказал бы Белофф, если бы он знал то, что известно Питеру Хеннесси, наиболее информированному и самому интересному комментатору по вопросам современной политики, который и открыл нам глаза на то, как годом ранее Гарольд Макмиллан рассматривал и, в конечном счете, отверг (хотя и неохотно) идею о создании департамента премьер-министра (позже мы вернемся к этому).
Клемент Эттли, который к тому времени ушел в отставку, не согласился с версией Белоффа: «Существенным принципом нашей британской системы является коллективная ответственность» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 55]). Другими словами, кабинет действует как коллективный орган и является силой, ограничивающей полномочия премьер-министра. Джон Макинтош, автор самого лучшего научного анализа британской системы государственного управления, попытался в 1962 г. ответить на этот вопрос в классическом английском прагматическом духе: «Страна управляется премьер-министром, который руководит, контролирует и следит за работой определенных министров… Нет одного точного термина, который описывал бы такую форму управления». Другими словами, в отсутствие формального письменного текста Конституции Великобритании роль премьер-министра и его или ее отношений с кабинетом постоянно, на протяжении всей британской истории, являлась предметом текущих договоренностей, и так будет и в дальнейшем. «Премьер-министр является центром пирамиды, и его поддерживает и от него зависит череда расходящихся и увеличивающихся в размере колец: министры кабинета; комитеты кабинета; министры, которые не являются членами кабинета; департаменты правительства» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 56]).
Но это всего лишь описание системы, а не полный ответ на вопрос о том, кто контролирует власть, поскольку на этот вопрос ответа не существует. Власть зависит от конкретных лиц, которые и составляют «концентрические кольца» конкретного исторического периода с его особыми условиями. И это даже не ответ на вопрос об усилении власти премьер-министра, то есть относительно превалирующей тенденции в тот момент, когда Макинтош писал свои работы.
Другие комментаторы тоже остерегались ярких формулировок и категорических утверждений. Ричард Кроссман, ставший министром в кабинете Гарольда Уилсона, очень четко выразил свое представление о происходившем в то время. «В послевоенную эпоху, – написал он, – произошла окончательная трансформация системы правительства из кабинетной в премьерскую». Уилсон в своей книге не всегда соглашается с Кроссманом, по крайней мере, это следует из его оценки дневников Кроссмана[185], но в вопросе о власти, похоже, он придерживался того же мнения: «Рычаги власти всегда находятся на Даунинг-стрит» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 54]).
Джордж Джонс в том же, что и Уилсон, году (1965) был настроен более скептически. Он заметил, что отдельные государственные секретари обладают огромной властью в своих департаментах: «Разумеется, премьер-министр является главенствующей фигурой в кабинете, и его мнение – самое весомое. Но он не настолько всесилен, как многие сейчас утверждают… Премьер-министр, способный увлечь за собой коллег, может приобрести огромную власть, но он силен лишь настолько, насколько они ему это позволяют» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 56]).
Всего лишь 10 лет спустя Тони Бенн[186], занимаясь самооправданием и объясняя неудачи лейбористов в 1974–1979 гг., твердо становится на сторону Кроссмана, но в характерной для себя манере говорить обо всем издалека: «Теперешняя централизация власти в одних руках слишком велика и доходит до создания единовластия прямо в рамках нашей парламентской демократии. [следует] вновь обратиться к решению вопроса о перераспределении власти в пользу общественности, парламента и партий» [Benn, 1981, p. 18].
Эти дебаты, происходившие больше чем за целое поколение до нас, задали тон дальнейшей политической дискуссии. Хеннесси пролил свет на этот вопрос своим замечательно точным определением роли и полномочий премьер-министра и (вслед за Майклом Фоли) объяснил «растяжимость (stretching) роли премьера», но это проясняет, а не меняет основной смысл дискуссии. Для меня важно то, что ныне эта дискуссия ведется, с одной стороны, теми, кто считает, что власть премьер-министра увеличивается (и особенно укрепилась при Тэтчер и Блэре), и это является серьезной проблемой, а с другой стороны, теми, кто утверждает, что кабинетная система государственного управления жива и здорова (как доказал известный эпизод с отстранением Маргарет Тэтчер в 1990 г.[187]), поэтому никакой проблемы нет. Важно отметить: обе стороны в этой дискуссии разделяют, хотя и не признавая этого, мнение о том, что любое усиление премьера предосудительно и является проблемой. Но что, если противоборствующие стороны в пылу дискуссии упускают самое главное? С учетом «растяжимости» роли премьер-министра и разительных изменений в нашей жизни в послевоенную эпоху, которые ускорились с 1960-х гг., не является ли настоящей проблемой не столько усиление власти, сколько ее недостаток у премьер-министра? Что, если проблема состоит не в силе, а в слабости премьера?
Мой собственный опыт показывает, что это второе предположение, по крайней мере, заслуживает внимания. И прежде чем перейти к несомненно важному вопросу о сдерживании полномочий премьер-министра, я хочу представить доказательства своего мнения о недостаточности полномочий премьер-министра, которые с учетом задач, стоящих перед правительством в XXI веке, следует увеличить, по крайней мере, в том, что относится к реформированию сферы государственных услуг. Этому и посвящена данная книга.
Изменчивость роли премьер-министраОтправной точкой моих аргументов является тезис об изменчивости природы роли премьер-министра. Всевозрастающие требования к этой должности означают, что задача тех, кто занимает этот пост, становится все более трудновыполнимой. С этой точки зрения создание Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг не было причудой Тони Блэра, а явилось реакцией института власти на вызовы времени. А раз так, то логично предположить, что в будущем (если не произойдут институциональные изменения) власть премьер-министра ослабнет, а не усилится. Доказательства этого, охватывающие значительный отрезок времени, слишком обширны, чтобы можно было привести здесь все, но тем не менее напомню о нескольких сюжетах, которые подтверждают данную точку зрения.
• В октябре 1793 г., когда Британия вела войну с Францией, премьер-министру Уильяму Питту случилось писать своему коллеге Уильяму Гренвилю: «Можете, не сомневаясь, направлять мне столько дел, сколько Вам будет угодно… поскольку сейчас мне нечего делать» (цит. по: [Hague, 2004, p. 341]). Даже принимая во внимание неутолимую жажду деятельности Питта, трудно представить, чтобы кто-либо из его преемников, работающих в XXI веке, написал нечто подобное. (Питт-младший нашел время для дуэли в Путни-Хит[188] 27 мая 1798 г., и это только подтверждает мой тезис.)
• В ту же эпоху на другом берегу Атлантического океана Джону Адамсу, второму президенту США, пришлось самому перевозить президентские документы и архивы из тогдашней резиденции в Филадельфии в только что построенный Белый дом в новой столице – Вашингтоне. Вся документация президентов США как раз поместилась в семи коробках (примерно такой же объем документов выходит в наше время из-под пера премьер-министра Великобритании и его аппарата за неделю).
