Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Свойствен только Блэру и еще один фактор, ограничивающий полномочия премьера: его отношения с канцлером Гордоном Брауном. В каком-то смысле успех как реформы партии, так и правительства «новых лейбористов» стал их совместным достижением. Вместе Блэр и Браун достигли намного большего, чем каждый из них смог бы сделать поодиночке. Как писал Джим Ноти в книге «The Rivals» («Соперники»), «ни одна пара политиков в нашей современной истории не обладала совместно такой огромной властью» [Naughtie, 2001, p. xiii]. Но мы здесь ведем речь только о роли премьер-министра, и, несомненно, согласившись передать такие полномочия канцлеру, Блэр ограничил собственное влияние. Браун был мастером бюджетного процесса и управления экономикой. Бюджетное планирование походило на карточную игру (скорее на канасту, чем на покер), в которой у Казначейства были все козыри – и фактор времени, и доступ к информации, поскольку важнейшие политические стратегические решения, особенно в отношении здравоохранения, принимались в режиме непрерывных политических торгов. Вопреки многочисленным комментариям прессы, в значительной части случаев Блэр и Браун играли на одном поле, где царило полное согласие, но немногие противоречия между ними по достаточно узким, но принципиальным вопросам – например, о роли рыночных отношений в системе здравоохранения – расценивались как особенно глубокие. Иногда подобные комментарии являются следствием недостаточной информированности или просто недопонимания, возникающих в процессе движения информации от «секунданта» к «секунданту» и между заинтересованными министерствами и департаментами правительства. Мне это хорошо известно, поскольку в течение шести месяцев по просьбе обоих – премьера и канцлера – я время от времени возглавлял группу, которая рассматривала самые болезненные вопросы здравоохранения и образования. Как-то раз мы устроили совещание с участием всех ведущих сотрудников Министерства здравоохранения, аппарата премьера и Казначейства и относительно легко добились согласия (причем это было намного легче, чем согласовать время этой встречи).
Более того, разговаривая друг с другом, Блэр и Браун, несомненно, чаще всего прекрасно находили общий язык, но протокол во время таких встреч почти никогда не велся, поскольку они ревностно оберегали свои отношения от постороннего вмешательства, и, по мере того как обсуждались подробности их договоренностей, иногда возникал эффект «испорченного телефона». Негативным следствием этого для Блэра как для премьер-министра стала не столько уступка Брауну части полномочий (на самом деле это можно даже рассматривать как выигрыш, поскольку у него высвобождалось время для других дел), и не то, что иногда приходилось тратить много энергии на доводку достигнутых договоренностей, а разночтения и порой просто путаница в важных министерствах и департаментах, которые должны были обеспечивать реализацию тех реформ, которых так добивался Блэр.
Государственным секретарям иногда приходилось выбирать, к какому лагерю прибиться – Брауна или Блэра, или стараться принадлежать сразу обоим. Быть может, им и не пришлось бы делать свой выбор, если бы не те самые противоречия, которые расценивались как глубокие расколы. Государственные служащие реже участвуют в подобных стрессовых ситуациях, зато чаще сталкиваются с путаницей. Им приходится разбираться в сигналах, исходящих не только от министров, которым они подчиняются, но и от тех, с кем они контактируют в группе советников премьер-министра и в Казначействе, а это все равно, что пробираться по минному полю; естественно, заблудиться очень легко, если учесть, что часто им приходится исходить из неполной, полученной из третьих или четвертых рук информации. На самом деле зачастую оказывается, что они вынуждены полагаться на цитаты из анонимных источников, которые появляются в прессе, а они даже в лучшие времена и в самых лучших газетах редко являются надежной основой для принятия политических решений. Как часто кто-нибудь из чиновников объяснял мне, что то или иное невозможно, поскольку мнение либо премьера, либо канцлера иное, а я отлично знал, что это было не так! От такого чиновника хотелось просто отмахнуться на том основании, что он плохо информирован, но приходилось признавать, что именно двоевластие на самом высшем уровне, особенно его практическая реализация, приводило к возникновению проблем. В резком и остроумном обзоре роли Казначейства в послевоенный период Ричард Хольт, анализируя отношения этого ведомства с премьер-министром, приходит к выводу: «Премьер-министр часто обладает влиянием на карьеру и репутацию канцлера; что в меньшей степени справедливо для обратных отношений… Если что-то идет не так, чаще премьер-министр переживает канцлера» [Holt, 2001, p. 254].
Отношения Блэра и Брауна были таковы, что эту часть истории следует переписать. Нет ничего необычного в том, что время от времени между премьер-министром и канцлером возникает напряженность (вспомним Маргарет Тэтчер и Найджела Лоусона или Джона Мейджора и Нормана Ламонта). Пара Блэр – Браун уникальна тем, что их отношения сохранялись столь долгое время (сравните: Гарольд Макмиллан за семь лет сменил четырех министров финансов, а Тэтчер – трех за 11 лет); на протяжении всего этого периода, в противовес совершенно справедливой картине, нарисованной Хольтом в отношении их предшественников, не утрачивалась их взаимозависимость, а их совместные достижения отличались масштабностью. Таким образом, речь идет об истинном образце диалектического единства противоположностей, которое вызвало огромный положительный эффект и не было свободно от периодических неувязок. Так или иначе, но полномочия премьер-министра из-за этого, безусловно, ограничивались. По мере убывания власти Блэра в течение его третьего срока эти ограничения неизбежно росли.
Следовательно, находившийся под прессом всевозрастающих задач, под пристальным вниманием прессы, общественности и парламента, под гнетом некоторых дополнительных, самостоятельно созданных ограничений, Блэр нес намного более тяжкий груз, чем любой из его коллег по Кабинету министров. Как это ни парадоксально, при этом он один в кабинете не располагал департаментом или министерством, с которыми можно было бы разделить такую ношу. Вместо этого у премьера были аппарат с достаточно невнятным набором обязанностей и подразделения Секретариата Кабинета министров. Находясь у власти почти 10 лет, Блэр, конечно, должен отчасти и сам нести ответственность за такое положение дел, как и все те, кто был секретарями кабинета. По моему собственному опыту, описанному в этой книге, одинаково опасно погрязнуть как в бесконечном процессе – «всегда держать руку на пульсе», так и в болоте невнятной организации дел в секретариате кабинета. При этом организация самого аппарата премьер-министра отнюдь не отличается строгим порядком, хотя его членами являются, безусловно, крайне талантливые и преданные премьеру люди, работать с которыми одно удовольствие. Один бывший коллега сравнил их со знаменитыми суперзвездами в футбольном клубе Real Madrid: представьте, сказал он, что все они вышли на поле одновременно.
Блэру от этого только лучше, поскольку таков был его стиль работы. Премьер в основном сам писал текст своих выступлений, но очень любил пользоваться различными мнениями членов своей команды, что и описал блестяще Питер Хайман в книге «1 out 10» («1 из 10») (см.: [Hyman, 2005, ch. 1]). Вырабатывая политику, Блэр тоже любил выслушать различные точки зрения, и, хотя каждый из нас надеялся, что он согласится именно с ним, никто не позволял себе недружелюбия или высокомерия в отношении оппонентов. Воспользовавшись словами Тома Питерса, можно сказать, что хаос был Блэру только впрок. Питерс утверждает, что, возможно, так и следует руководить в наше время. Интересно, как бы отнесся к такому руководству Клемент Эттли, который и сам не брезговал тем, чтобы столкнуть мнения других, сохраняя при этом молчание, и никогда не призывал к порядку. Он говорил: «Важнейшее свойство премьер-министра – быть хорошим председателем и уметь заставить работать всех остальных» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 159]). По словам Питера Хеннесси, Эттли наряду с Гладстоном и Пилом, «возможно, обладал самым логичным умом из всех тех, кто занимал пост премьер-министра» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 161]).
Блэр не позволял документам залеживаться на своем столе, всегда много работал, редко или вообще никогда не поддавался панике, выполнял все обязанности, которые накладывал на него его пост; работать с ним было одно удовольствие, но никто, включая самого Блэра, не назвал бы его ни хорошим председателем, ни человеком с логическим мышлением. Можно поддаться соблазну и воспользоваться высказыванием Питерса по поводу хаоса для оправдания того, как была организована работа центрального правительства при Блэре, но на самом деле это не оправдание. Есть также соблазн возложить всю вину на Блэра, но это несправедливо. Если премьер-министр, обладающий выдающимися талантами, не склонен к организованной административной работе, тогда, по крайней мере, отчасти его окружение обязано взять такую работу на себя. Мы могли и должны были работать с большей эффективностью. И на мне тоже часть ответственности; возможно, вместо того чтобы сосредоточиться исключительно на работе своей Группы и ее результатах, мне вместе с секретарем аппарата кабинета следовало посвятить больше сил и времени организации работы. Так или иначе, преемник Блэра заслуживает лучшего. Ниже мы рассмотрим, что можно было сделать, но прежде, чтобы избежать обвинений в поддержке выборной диктатуры, хотелось бы кратко проанализировать вопрос о пределах полномочий премьер-министра.
