Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Один из моих американских коллег как-то сказал, что секрет выполнения предвыборных обещаний в мягком, но непрерывном давлении. После декабря 2001 г. мы составляли доклады по реализации реформ дважды в год – в декабре и в июле, и это стало рутиной, которая существует по сию пору. Доклады были центральным звеном нашей аналитической обобщающей работы, и мы существенно повысили их качество. У нас наладились отношения с министерствами, которые стали больше доверять нам и нашим методам, а следовательно, подготовка докладов превратилась в коллегиальное мероприятие. Хотя доклады были моим делом, персонал Группы в ходе консультаций с чиновниками постоянно осваивал все новые данные. Теперь обсуждение докладов в Уайтхолле проходило уже без прежней нервотрепки, несмотря на то что документы стали еще острее и со временем критичнее. Наш анализ перестал шокировать систему, он превратился в конструктивную повседневность.
Прорыв произошел в 2002 г., когда впервые готовилась система оценок, предлагавшая министерствам те вопросы, на которые отвечали сотрудники Группы при вынесении суждения об эффективности и перспективности работы по сводным таблицам (см. приложение, документ 3). Мы усовершенствовали эту систему, составляя свои таблицы в ходе консультаций с представителями министерств, ответственных за выполнение предвыборных обещаний. После распространения нашей системы министерства могли самостоятельно выставлять себе оценку по системе «Светофор» и зачастую применяли эту методику даже в тех областях, к которым наша Группа не имела отношения. Эту же методику приняло на вооружение и широко применяло Казначейство. Короче говоря, и мы, и Уайтхолл начали мыслить более профессионально в том, что касалось вопросов осуществления намеченных приоритетов.
По ходу дела мы поняли, какие отделы в Уайтхолле годами работали бессистемно и безынициативно. Годами чиновники лишь перечисляли все возможные риски от того или иного начинания; теперь же мы побуждали их активно эти риски преодолевать. С одной стороны, мы всего лишь внедрили простую – ничем не примечательную рутинную процедуру, а с другой – произвели настоящий переворот: показав сотрудникам министерств, что значит добиваться намеченных целей, мы стимулировали их обсуждение, углубленное понимание и, самое главное, улучшение работы.
Подобных вещей в нашей повседневной работе происходило немало. Это коснулось и ежемесячных служебных записок премьер-министру по различным темам. Осенью 2001 г. Джереми Хейвуд настойчиво добивался, чтобы я еженедельно присылал премьер-министру аналитические сводки, особенно по вопросам ключевой статистики, в частности – по преступности. Я поручил моим сотрудникам готовить по каждому из ключевых министерств сводку раз в четыре недели. Таким образом, получалось, что регулярно, каждую неделю, Тони Блэр будет иметь одну из наших сводок, а все остальные сводки, что я составлял, были бы дополнительными. К моему удивлению, сотрудники восприняли это предложение без энтузиазма. Они аргументировали свою позицию тем, что сводки нужно посылать только тогда, когда действительно есть что сообщить. В ответ я заметил, что большинство граждан нашей страны готовы были бы умереть за возможность регулярно, каждый месяц, общаться с премьер-министром; сводки были необходимы, чтобы наш отдел оставался на виду в общем бюрократическом водовороте, и, кроме того, если они действительно знатоки своего дела, им всегда есть что сказать.
Группа с неохотой взялась за составление сводок. Разумеется, лучше всего ситуация была в области здравоохранения. Даже на самых ранних этапах существования Группы это министерство всегда ежемесячно сообщало нам все основные статистические данные по ключевым показателям, в частности, по времени ожидания медицинской помощи. В других случаях приходилось изрядно потрудиться, чтобы выудить что-то новое или достойное внимания. В 2002–2003 гг. мы уже регулярно получали ежемесячные сводки по большинству индикаторов. Затем и эти сводки, адресованные премьер-министру, стали привычным делом (см. приложение, документ 1). По пятницам, перед тем как сводки должны были попасть к премьер-министру, я их редактировал: в первую очередь убирал жаргонизмы, которые имеют тенденцию распространяться совершенно бесконтрольно, а потом заострял взгляд на некоторых проблемах, привлекая внимание премьер-министра. В мою задачу входило, чтобы все в сводках было названо своими именами. И поскольку я был уверен, что у Блэра и без нас забот хватает, наряду с изложением проблемы непременно показывал, как мы собираемся ее решить. Часто я просил его подтвердить, что он одобряет наши действия. Простые повседневные отчеты перед премьер-министром о достигнутых результатах как раз и обеспечивали то мягкое давление, которое нам было необходимо.
Постепенно совещания по реализации реформ также превратились в рутинные мероприятия. Сначала убедить министерства в важности таких совещаний было непросто. Например, в марте 2002 г. я записал для себя в дневнике, что чиновники из Министерства транспорта утверждали, будто у них не хватает времени на составление докладов, и все время повторяли, что они бессильны перед ситуацией на железных дорогах. Пришлось позвонить одному из политических советников Блэра и постоянному заместителю министра, чтобы в Уайтхолле начали пошевеливаться. «Крайне важно, – утверждал я, – чтобы к Группе относились серьезно». Актуальность проблемы с железными дорогами усугубило для меня опоздание поезда Лондон – Эдинбург, когда я (с учетом незапланированной ночевки в Карлисле) прибыл на место назначения на 17 часов позже положенного.
В течение 2002 г. совещания по ходу реализации реформ проходили утром по вторникам. Каждое министерство отчитывалось сначала примерно раз в два месяца, а позже – раз в три месяца. А вот для нас с премьер-министром такие совещания проходили раз в две недели. Мы проводили их так, словно километр за километром, строго по расписанию, поезд движется по Транссибирской магистрали. Иногда совещания проходили четко по плану, без отступлений от повестки дня, и Блэр выражал удовлетворение работой соответствующего министерского чиновника[95]. В других случаях дискуссия заводила нас далеко и касалась непредвиденных вопросов, связанных с реформами. На одном из итоговых совещаний по вопросам образования мы обсуждали программу для общеобразовательных школ. Блэр поинтересовался, каким образом министр Эстелл Моррис собирается учитывать факультативные занятия, и скептически заметил, что к ним можно отнести и игру на гитаре в школьном ансамбле. Не менее скептически настроенный Эндрю Адонис лукаво добавил: «Или коллекционирование тритонов». А кто-то третий вставил: «И это приведет к тому, что кто-то станет премьер-министром, а кто-то – мэром Лондона!» Иногда моих сотрудников воодушевляли живое участие и заинтересованность премьер-министра (что чаще случалось при обсуждении проблем здравоохранения), а порой их приводила в уныние его безучастность (особенно при анализе транспортных проблем). Но я упорно твердил: нам следует стойко переносить превратности судьбы. Ведь на премьер-министре лежит огромная ответственность, и иногда его голова занята другими проблемами. И все же, продолжал я убеждать свою команду, важны не столько совещания с участием премьер-министра, сколько регулярность их проведения.
В промежутках между совещаниями по реализации реформ возникали вопросы, которые требовали срочного и пристального изучения. Для этого мы проводили ведомственные презентации с участием руководителей соответствующих департаментов, членов Группы, сотрудников политического управления, а также чиновников Казначейства, нескольких независимых экспертов и работников той службы, о которой шла речь. В течение часа или двух мы с пристрастием расспрашивали чиновников соответствующего министерства. Для этого мы специально заранее заказывали кабинет наверху здания на Даунинг-стрит, 10, что придавало совещанию должный статус, недостижимый в другом месте. Затем, по окончании совещания, я обычно писал высшему руководителю министерства служебную записку на 3–4 страницы с весьма резкими формулировками, которые мы одобрили на совещании, отсылал копию соответствующему министру и его постоянному секретарю. Все написанное основывалось на выводах, обобщающих итоги совещания.
О таких выводах в Группе ходили легенды: мои сотрудники никак не могли взять в голову, как мне удавалось вести совещание и при этом делать заметки, позволяющие затем обобщить 10–12 пунктов повестки дня в резюме встречи. Ответ прост: благодаря помощи сотрудников группы, которую они мне оказывали порой даже неосознанно, я готовил резюме заблаговременно, еще до начала совещаний. Любой, кто председательствует на совещании, должен хорошо владеть информацией и уметь с точностью до 80 % и более прогнозировать, какие именно вопросы могут быть затронуты и как их следует рассмотреть.
