Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Итак, хотя это и было утомительным занятием, но на протяжении всей той осени я охранял границы наших «владений», стараясь отогнать отделы-мародеры или подразделения, которые попытались бы претендовать на наши функции или воспрепятствовать нашей работе. И в этом не было ничего смешного. Однажды я записал в дневнике: «Каждую неделю я сомневаюсь, верную ли стезю выбрал, занявшись этим делом… потому что слишком часто все сводится к совещаниям для установления тесных деловых контактов. А это ужасно скучно». Пытаясь установить эффективно действующие взаимоотношения с постоянными заместителями министров всех четырех министерств, я выслушивал сетования с их стороны по поводу беспорядка в центре и отсутствия радикальной реструктуризации. Тогда я понял, что решить проблему можно, держась подальше от вновь созданных отделов и уже действующих подразделений. В этом деле большим подспорьем для меня стала помощь Гаса Макдональда. Он приходил в Группу, встречался с персоналом, всегда пропагандировал нашу работу на совещаниях на Даунинг-стрит, 10, в политическом управлении, а на различных вечерних заседаниях, где он председательствовал, неизменно способствовал тому, чтобы решения принимались в нашу пользу. И Уилсон, которому приятно было видеть определенные результаты нашей работы, также поддерживал нас. Когда он спрашивал меня о переменах в центре, я цитировал высказывание Кристофера Хилла о Гражданской войне в Англии: «Революция остановилась на полпути», – и говорил, что по сравнению с первым сроком правления подход Блэра стал более разумным, а его властные полномочия упрочились. Одним из удачных нововведений было учреждение Отдела стратегического планирования с Джефом Малгэном во главе и Джоном Бертом в его составе. Однако в целом проводимые изменения все еще имели беспорядочный характер. Чтобы с этим покончить, я предложил создать полноценный Департамент премьер-министра (Prime Minister Department). Эта структура была действительно необходима (см. главу 9 настоящей книги). В глазах всего внешнего мира премьер-министр, получивший подавляющее большинство на выборах, как Тони Блэр или Маргарет Тэтчер, его предшественница, кажется всесильным и могущественным. Но из здания на Даунинг-стрит, 10 ситуация выглядит иначе: возникает сильное ощущение, что небольшая группа людей тщетно пытается совладать с гигантской, неуступчивой и неуправляемой бюрократической машиной.
Мои интересы на Даунинг-стрит, 10 отстаивали преимущественно два ведомства, на которые мне приходилось полагаться: политическое управление и Казначейство. И хотя наша Группа с самого начала хорошо зарекомендовала себя в этих двух инстанциях, я все же не был ни в чем уверен до конца и старался укреплять контакты. Например, когда поступило предложение, что, помимо нашей работы с министерствами внутренних дел, здравоохранения, образования, а также транспорта, Департамент по управлению реформой государственной службы тоже будет проводить ведомственные опросы по целому списку разнообразных критериев, я бросился в Уайтхолл, на Даунинг-стрит, 10 и в Казначейство, обратился к Макдональду и Уилсону, убеждая их, что вся эта дополнительная работа перегрузит подконтрольные мне министерства и отвлечет постоянных заместителей министра от выполнения предвыборных обещаний именно тогда, когда в результате наших настойчивых усилий они только-только сосредоточились на этом. И в итоге я победил, действуя, скорее, как нападающий в регби, чем как член корпорации, которой являлся Секретариат Кабинета министров. Иногда в борьбе против бюрократии приходится прибегать к жестким мерам. В результате Департамент по управлению реформой государственной службы обратил свое неусыпное внимание на Департамент лорд-канцлера (Lord Chancellor’s Department), Министерство окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства (Department of Enviro-ment, Food and Rural Affairs – DEFRA) и уполномоченного по делам Шотландии (Scottish Executive).
К началу 2002 г. всякие попытки добиться согласованности действий прекратились, поскольку при том составе парламента ничего внятного реализовать не удалось бы. Все решили, что у них есть другие, более важные дела. Между тем Группа, став верным союзником Даунинг-стрит, 10, Отдела стратегического планирования и Казначейства, основательно укрепила свои позиции. Как-то за ужином, в январе 2002 г., Джереми Хейвуд заметил, что Группа «значительно усилила власть премьер-министра, не разорвав при этом никаких связей». Ключом к развитию успеха было разумное использование этой власти, а залогом успеха – выполнение рутинной работы, которой накопилось очень много.
Счастливого Рождества, господин премьер-министр!
В декабре 2001 г., всего через пару месяцев после составления первых докладов, мы приступили ко второму раунду аналитической работы. Министерства, получив в октябре наши замечания, учли их и прислали пересмотренные проекты планов. Мы провели новый раунд переговоров, опять привлекая при необходимости сторонних экспертов. В Группе мы обсудили степень прогресса, которую обеспечивали эти эксперты; постарались заручиться мнением других отделов из центра (пока еще действующего несогласованно), а затем всей группой собрались в душном помещении, именуемом Вестминстерским залом, на Парламент-стрит, 53, и составили нашу вторую сводную аналитическую таблицу. И, как обычно бывает во время длительных, но необычайно конструктивных совещаний, не обошлось без взаимных обид. Моему персоналу казалось, что я стараюсь взять их лестью или шантажом, а они донимали меня вопросами и сомнениями. Все это можно назвать одним словом: познание. Работа была важной и трудной, и мы все еще искали собственный путь.
В итоге мы его обрели. Уже с октября наметилось значительное улучшение. Для меня это было очень важно, поскольку я впадал в отчаяние от того, что приходится начинать оперативно действовать с очень низкого уровня, о чем нам пришлось докладывать ранее. Теперь можно было доложить о другом. Кроме того, я понимал, что без ощутимых результатов целесообразность существования Группы оказывалась под вопросом. Но даже при этих условиях объективность была важнее всего, а обеспечивало ее обсуждение происходящего с персоналом. Сотрудники же Группы утверждали, что об улучшении следует сообщать, только если оно действительно значительное. Помню, что курировавшая Министерство здравоохранения Клара Суинсон многое оспаривала и была настроена весьма скептически. Оглядываясь назад, я рад тому, что мои коллеги решили тогда придерживаться этой линии поведения: объективность была для нашей репутации более важной в долгосрочном плане, чем осуществление реформ в краткосрочном. Заканчивая 13 декабря сводные доклады и обзор, предназначенный для Блэра, я отменил все намеченные дела, которые значились в моем ежедневнике, включая и ужин, куда был приглашен, и допоздна засиделся на Даунинг-стрит, 10. После целого дня бесконечной правки, подобно умалишенному профессору, я, наконец, остался доволен содержанием длинной служебной записки. На этот раз, помимо сводной таблицы и аналитического обзора, я подготовил для Блэра резюме на 5—10 строк с изложением моих взглядов на все приоритеты.
В записке я касался основных трудно поддающихся решению проблем – грабежей, надежности железнодорожного транспорта и времени ожидания в службах здравоохранения. Последнее, писал я, было наиболее важным для общественности и наиболее сложным для решения. Не обошлось и без пророческих комментариев: «Две самые трудные задачи в борьбе с преступностью – это уличные грабежи, в отношении которых у Министерства внутренних дел нет внятных планов; и антиобщественное поведение, политическое осознание которого также находится еще только на начальной стадии. Реальность такова, что если не добиться осязаемых результатов по этим двум видам преступности, то все остальные результаты, хотя они и есть, останутся практически незамеченными». За последние несколько недель уличная преступность и антиобщественное поведение (именно в таком порядке) стали превалировать в криминологической и политической повестке дня.
Что касается железнодорожного транспорта, то, хотя Гас Макдональд и считал меня безнадежным оптимистом, я был уверен, что в этой области удастся добиться прогресса, поскольку Стивен Байерс принял ряд необходимых жестких мер для прекращения субсидирования железных дорог, в частности прекратил субсидирование группы Railtrack[94], которая поглощала деньги, как бездонная яма, а вместо нее учредил более устойчивую в финансовом отношении Network Rail. Такое решение оказалось верным, хотя заслуги Байерса в этом так никто и не признал.
Что касается времени ожидания в учреждениях, подведомственных Государственной службе здравоохранения, то я утверждал следующее: там необходимо внедрять более жизнеспособный подход, предоставив тем пациентам, которые уже ждали операции в течение полугода, право в экспериментальном порядке выбирать поставщика медицинских услуг. Применительно же к нелегальному использованию наркотических и лекарственных средств я указал, что «риск невыполнения намеченного очень велик, поскольку отсутствует координация действий между соответствующими ведомствами и службами».
